Proširenje EU: Između geopolitičke ambicije i ekonomske realnosti

Kada se raspravlja o proširenju Evropske unije na Zapadni Balkan, Ukrajinu, Moldaviju i Tursku, stara bugarska - i ne samo bugarska - izreka čini se posebno prikladnom: „Apetit dolazi s jelom.“

Nema sumnje da je proširenje EU višedimenzionalni strateški poduhvat, koji kombinuje geopolitičke i političke ciljeve, ekonomske interese i razmatranja kulturne kompatibilnosti. U konačnici, proces ima za cilj jačanje EU i maksimiziranje političkih, ekonomskih i strateških koristi od daljnje integracije.

Proširenje EU prije 2004. godine, kada je EU još uvijek imala 15 članica, može se općenito posmatrati kao proces konsolidacije u Zapadnoj Evropi. Naknadni valovi proširenja predstavljali su odlučno širenje prema istoku, omogućeno krajem Hladnog rata, raspadom Istočnog bloka i pojavom novog geopolitičkog okruženja.

Važno je da ovo geopolitičko otvaranje nije stvorio isključivo Zapad. Ono se, također, razvilo uz prećutni pristanak, a ponekad i aktivnu saradnju Ruske Federacije tokom prve decenije nakon Hladnog rata.

Upravo na osnovu toga uspostavljeni su Kopenhagenski kriteriji. Oni su definirali glavne političke i ekonomske zahtjeve koje su zemlje kandidati iz Centralne i Istočne Evrope morale ispuniti, a istovremeno su jasno stavili do znanja da sama EU mora biti sposobna apsorbirati nove članice.

Ovi principi ostaju važeći i danas. Proširenje ne može biti održivo ukoliko obje strane - zemlje kandidati i sama Unija - nisu spremne za institucionalne, političke i ekonomske posljedice članstva.

Novi geopolitički prozor

Trenutna situacija je još jednom stvorila ono što bi se moglo opisati kao otvoreni geopolitički prozor, ovaj put kao posljedicu ruskog rata protiv Ukrajine.

Međutim, okolnosti su fundamentalno drugačije od onih s početka 1990-ih.

Proces proširenja EU na Zapadni Balkan odvija se unutar utvrđenog institucionalnog okvira, iako različitim brzinama. Proces pristupanja Ukrajine, nasuprot tome, odvija se u ratnim uslovima i stoga je podložan potpuno drugačijem skupu strateških razmatranja.

Ekonomske implikacije se, također, znatno razlikuju među kandidatima.

Ne bi se očekivalo da će pristupanje Crne Gore i Albanije fundamentalno promijeniti ekonomsku ravnotežu Evropske unije. Srbija bi imala veći uticaj zbog veličine svoje ekonomije i stanovništva. Ukrajina, međutim, predstavlja potpuno drugačiji prijedlog.

Ukrajina: Geopolitika nasuprot ekonomskoj realnosti

Geopolitički argument za ubrzanje evropske integracije Ukrajine posebno je jak među nekoliko sjevernih i istočnih država članica EU, uključujući Poljsku, baltičke države, Švedsku i Finsku. Za ove zemlje, integracija Ukrajine nije samo pitanje proširenja; ona je direktno povezana s budućom evropskom sigurnosnom arhitekturom.

Međutim, ekonomske implikacije su znatno složenije.

Ukrajini će biti potrebna ogromna finansijska sredstva za obnovu, koja potencijalno mogu dostići stotine milijardi eura u narednim godinama. Istovremeno, dostupnost pristupačnog finansiranja ostaje neizvjesna. Moguće korištenje zamrznute ruske imovine moglo bi pružiti važan izvor finansiranja, ali njegov obim, pravna osnova i politička održivost ostaju sporni.

Još jedno osjetljivo pitanje je poljoprivreda. Ukrajina posjeduje visoko konkurentan poljoprivredni sektor, a njena integracija u jedinstveno tržište EU stvorila bi značajan konkurentski pritisak na postojeće proizvođače. Ovo je posebno relevantno za susjedne države članice poput Poljske, Mađarske, Rumunije i Bugarske.

Posljedice bi, također, uveliko zavisile od teritorijalne i ekonomske konfiguracije Ukrajine u trenutku pristupanja. Budući status Donbasa, pristup Crnom moru i obnova energetskog sistema Ukrajine imali bi velike implikacije na evropsku ekonomiju.

Iz ovih razloga, članstvo Ukrajine bi gotovo sigurno zahtijevalo prilagođavanje glavnih politika EU, uključujući Zajedničku poljoprivrednu politiku, kohezijsku politiku i raspodjelu strukturnih i investicionih fondova.

To bi, također, moglo imati značajne posljedice za sljedeći Višegodišnji finansijski okvir, koji pokriva period 2028–2034. Pregovori o ovom okviru već se oblikuju kao teški, a nekoliko država članica zagovara strožiju budžetsku disciplinu.

Stoga je centralno pitanje jednostavno:

Šta će na kraju prevladati - geopolitički imperativ integracije Ukrajine ili ekonomska i institucionalna ograničenja s kojima se suočava Evropska unija?

Turska: Drugačija jednačina proširenja

 Situacija u vezi s Turskom je fundamentalno drugačija.

Turska je velika zemlja sa značajnom tržišnom ekonomijom, strateški važnim geografskim položajem i jedinstvenom ulogom mosta između Evrope, Bliskog istoka i Azije.

Međutim, nakon godina pregovora, političkih sporova i diplomatskih manevara, čini se da je proces pristupanja došao u dugotrajnu pat-poziciju.

S jedne strane, EU je pokazala ograničenu političku spremnost da se pozabavi posljedicama turskog članstva. Ekonomske, demografske, institucionalne i političke implikacije bile bi znatno veće od onih povezanih s većinom drugih kandidata.

S druge strane, promijenili su se i sami politički prioriteti Ankare. Izjave predsjednika Recepa Tayyipa Erdoğana koje ukazuju na to da članstvo u EU više nije Ankarin glavni strateški prioritet dodatno su smanjile očekivanja brzog oživljavanja procesa pristupanja.

U praktičnom smislu, čini se da su obje strane dostigle granice onoga što su trenutno spremne ponuditi.

Srbija i logika multivektorske vanjske politike

Srbija predstavlja drugačiji slučaj

To je znatno manja zemlja od Ukrajine ili Turske, ali njen geopolitički značaj je veći nego što bi sama njena ekonomska veličina sugerirala.

Više od jednog stoljeća,  vanjska politika srbije pokazuje snažnu sklonost multivektorskoj diplomatiji - održavajući odnose s konkurentskim centrima moći i iskorištavajući mogućnosti za nacionalni razvoj bez obzira na njihovo geopolitičko porijeklo.

Ovaj pristup ostaje vidljiv i danas.

Predsjednik Aleksandar Vučić je više puta naglasio prepoznatljiv međunarodni položaj Srbije i, u nekoliko navrata, povoljno se osvrnuo na tradiciju nesvrstanosti zemlje.

Simbolički značaj ove orijentacije demonstriran je održavanjem događaja u Beogradu kojima se obilježava 65. godišnjica osnivanja Pokreta nesvrstanih. Dana 1. septembra, delegacije iz više od 30 država članica okupile su se, prema izvještajima, u Beogradu na plenarnoj sjednici u Palati Srbija u spomen na Prvu konferenciju šefova država i vlada nesvrstanih zemalja, održanu u Beogradu 1961. godine.

Za Brisel, Srbija stoga predstavlja složeniji strateški izazov nego što bi čisto tehničko pitanje pregovora o pristupanju moglo sugerirati.

Može li se EU reformirati prije proširenja?

Jedan zaključak čini se sve teže izbjeći: veliko proširenje EU zahtijevat će određeni stepen unutrašnjih reformi unutar same Unije.

 Najteže pitanje tiče se donošenja odluka u vanjskoj i sigurnosnoj politici, gdje jednoglasnost daje pojedinačnim državama članicama mogućnost da blokiraju zajedničke odluke.

Uvođenje glasanja kvalificiranom većinom u nekim područjima stoga je postalo sve važnija tema diskusije.

Ipak, značajna reforma zahtijevala bi promjene ugovora EU. U sadašnjoj fazi, takav proces ne djeluje politički realno, budući da izmjene ugovora u konačnici zahtijevaju dogovor i ratifikaciju svih država članica.

Ponovljeno korištenje prava veta od strane Mađarske privuklo je posebnu pažnju posljednjih godina. Međutim, historija pruža druge primjere.

Grčka je, naprimjer, u različitim fazama koristila svoj položaj da opstruira ili zakomplicira evropske integracije Turske. Međutim, u praksi, države članice rijetko djeluju potpuno same: zemlje koje se protive određenoj politici često mogu pronaći prećutnu ili neformalnu podršku od drugih.

Ista logika može se primijeniti i na trenutne sporove oko Mađarske.

Evropske integracije su doživjele i velike uspjehe i velike neuspjehe u pokušajima reforme svoje institucionalne arhitekture. Lisabonski ugovor je pokazao da su teški kompromisi i dalje mogući, dok je neuspjeh predloženog Evropskog ustava pokazao koliko brzo takve ambicije mogu naići na politički otpor.

Da li je proširenje učinilo EU bogatijom?

Postoji još jedno pitanje koje zaslužuje veću pažnju.

Tokom proteklih četvrt vijeka, EU se prvenstveno širila prema zemljama čiji je nivo ekonomskog razvoja bio ispod prosjeka Unije.

Istovremeno, nekoliko visoko razvijenih evropskih zemalja odbilo je članstvo. Švicarska i Norveška ostale su izvan Unije, dok je Island više puta pokazao ograničen entuzijazam za pristupanje.

Najdramatičniji primjer ostaje Brexit, kada je Ujedinjeno Kraljevstvo - jedna od najvećih i ekonomski najrazvijenijih članica EU - odlučilo napustiti EU nakon referenduma.

Politička euforija nakon pada Berlinskog zida i raspada Istočnog bloka pomogla je u stvaranju snažnog zamaha za proširenje. Ipak, proširenje nije automatski učinilo EU bogatijom po glavi stanovnika.

Međutim, politička kompenzacija bila je znatna. EU je proširila svoj strateški uticaj, konsolidovala demokratske institucije širom Centralne i Istočne Evrope i fundamentalno promijenila političku geografiju kontinenta.

Pitanje danas je da li se slična politička dividenda može očekivati ​​od ukrajinskog članstva.

 Da li bi, naprimjer, pristupanje Ukrajine fundamentalno promijenilo geopolitičku ravnotežu u Evropi ili doprinijelo velikoj transformaciji Rusije?

To ostaje vrlo neizvjesno.

Mnogo je sigurnije da bi pristupanje Ukrajine podrazumijevalo vrlo značajne finansijske troškove za Uniju.

Političko pitanje stoga nije samo da li Ukrajina može ispuniti Kopenhagenske kriterije. Pitanje je i da li će evropski građani i vlade biti spremni snositi ekonomske posljedice članstva.

Domaća politika će, također, biti važna

Proširenje EU neće biti isključivo određeno događajima u zemljama kandidatima.

Domaća politička dešavanja unutar EU bit će podjednako važna.

Političko okruženje uoči francuskih predsjedničkih izbora 2027. godine, događaji u Njemačkoj i promjenjiva ravnoteža između liberalnih, konzervativnih i populističkih snaga mogli bi značajno uticati na stavove javnosti prema daljnjem proširenju.

Što je jači politički pritisak za restriktivnije migracije, strožiju javnu potrošnju i zaštitu domaće poljoprivrede, to će teže biti izgraditi politički konsenzus za proširenje.

Povratak na Agendu proširenja

Uz ovu širu stratešku pozadinu, Agenda proširenja EU za ostatak 2026. godine sadrži nekoliko važnih prekretnica.

U septembru se očekuje da će Evropska komisija razmotriti preraspodjelu sredstava u okviru Plana rasta Zapadnog Balkana, s prijedlozima koji potencijalno povećavaju podršku Crnoj Gori i Albaniji na štetu Kosova i Srbije.

15. oktobra se očekuje da će Evropsko vijeće održati stratešku diskusiju o proširenju. U pripremi za tu debatu, očekuje se da će komesarka za proširenje Marta Kos predstaviti prijedloge o budućem smjeru procesa proširenja.

U novembru se očekuje da će Evropska komisija objaviti svoj godišnji Paket proširenja, koji će obuhvatiti Zapadni Balkan, kao i Ukrajinu, Moldaviju, Gruziju i Tursku. Precizan obim procjene Turske ostaje predmet diskusije.

15. i 16. novembra se očekuje da će se u Briselu održati Forum o proširenju, u organizaciji Generalne direkcije Evropske komisije za susjedstvo i pregovore o proširenju. Očekuje se učešće visokih lidera EU i predstavnika zemalja kandidata.

Istovremeno, pregovori o sljedećem Višegodišnjem finansijskom okviru EU za period 2028–2034. postat će sve važniji. Finansijski okvir će u konačnici odrediti koliko se političkih ambicija može prevesti u stvarno finansiranje proširenja.

Također se pojavljuje debata o budućem institucionalnom odnosu između Evropske službe za vanjsko djelovanje i Evropske komisije, što bi moglo imati implikacije na vanjsku politiku EU i arhitekturu proširenja.

Strateški izgledi

 Ciljevi proširenja EU postaju sve ambiciozniji.

Jedan od navedenih političkih ciljeva je završetak pregovora o pristupanju s Crnom Gorom do kraja 2026. godine, dok bi Albanija mogla težiti završetku tehničkih pregovora do kraja 2027. godine.

2028. bi tada mogla postati važna godina za procjenu spremnosti Ukrajine i Moldavije, koje su već napredovale u suštinsku fazu svojih pregovora o pristupanju.

Ovo bi stvorilo potencijalno neviđenu situaciju: EU bi se istovremeno mogla pripremati za pristupanje relativno malih država Zapadnog Balkana, a istovremeno se baviti fundamentalno različitim strateškim implikacijama ukrajinskog članstva.

Centralni izazov stoga neće biti samo da li su zemlje kandidati spremne za pridruživanje.

Važnije pitanje može biti da li je sama Evropska unija spremna za proširenje.

Historija evropskih integracija sugerira da je proširenje oduvijek bilo vođeno kombinacijom političke prilike i strateške nužde. Trenutno geopolitičko okruženje još jednom pruža tu priliku.

Ali za razliku od 1990-ih, EU se sada suočava s mnogo težom jednačinom: velikim ratom na svojim granicama, intenzivnom konkurencijom s Rusijom i Kinom, pritiskom na javne finansije, demografskim izazovima, poljoprivrednim problemima i sve fragmentiranijom domaćom politikom.

Zapadni Balkan ostaje najupravljiviji dio ove jednačine. Ukrajina predstavlja strateški test. Turska ostaje neriješeno dugoročno pitanje.

Ishod će zavisiti od toga koji će se faktor na kraju pokazati odlučujućim: geopolitička ambicija, ekonomski kapacitet - ili sposobnost EU da se reformiše prije nego što preduzme sljedeći korak u vlastitom proširenju.