Povjerenje i kompromisi: Kako upravljati zavisnošću Evrope o zelenoj tehnologiji od Kine – I DIO  

Za Evropu, ove industrije bi trebale generirati budući prosperitet, omoguiti zelenu tranziciju i unaprijediti sigurnost kroz veću energetsku nezavisnost.

Budući da se ekonomski rast, klimatski ciljevi i nacionalna sigurnost ne mogu maksimalno postići zajedno u ovim sektorima, evropski kreatori politike moraju to odmjeriti i odlučiti čemu će dati prioritet, kada i kako.

Umjesto individualnog korištenja poticaja i trgovinskih alata ad hoc, nasumično i u nedovoljnim dozama, države članice trebale bi revolucionirati svoj pristup sa: stvarnim nametanjem u političko vodstvo, poboljšanom koordinacijom na nivou EU i jasnim određivanjem prioriteta potkrijepljenim vjerodostojnim argumentima.

Kreatori politike trebaju politički definirati gdje su rizici najveći i šta čini podnošljivu ovisnost, aktivno tražiti partnere u svijetu kako bi očuvali konkurenciju i jasno komunicirati o potrebnim kompromisima.

Ključno pitanje koje Evropljani treba odmah postaviti je da li vjeruju kineskim kompanijama da čine okosnicu zelene tranzicije Evrope. Odgovor će odrediti opcije koje su im dostupne.

Vrijeme je za razgovore o kompromisima

Kako se svijet sve dublje pomiče u strateško nadmetanje između Kine i naprednih industrijskih ekonomija Zapada, Evropljani moraju preispitati svoj pristup ovom promjenjivom ambijentu. Washington i Peking prave vlastite kalkulacije o tome kako balansiraju svoju nacionalnu sigurnost sa svojim ekonomskim interesima – i međusobne veze. Svaki od njih koristi zakonodavne, trgovinske i druge alate kao dio ovog takmičenja. I Evropska unija djeluje, ali se suočava sa specifičnim nizom izazova.

Finansijska i materijalna podrška Kine Moskvi podstiče ruske ratne napore u Ukrajini. Preveliki kineski industrijski kapaciteti potkopavaju buduću konkurentnost važnih evropskih ekonomskih sektora. Kineska dominacija u lancu snabdijevanja zelenom tehnologijom znači da odluke donesene u Pekingu utiču na sposobnost EU-a da nastavi energetsku tranziciju.

U isto vrijeme, pravna opredijeljenost EU – i pritisak javnosti unutar bloka – da se uhvati u koštac sa klimatskom krizom jači je nego u SAD ili Kini, što otežava evropskim kreatorima politike da se odupru klimatskim akcijama. Duboka integracija EU-a u globalnu ekonomiju i način na koji se njeno bogatstvo gradi na globalnoj trgovini znači da je blok manje opremljen da slijedi protekcionistički, ili čak izolacionistički put. A Evropljani se suočavaju sa ozbiljnim fiskalnim ograničenjima zbog ruske vojne agresije.

 

Evropski lideri usvojili su „smanjenje rizika“ kao svoju novu mantru za ovaj raznolik skup izazova. Ali taj izraz prikriva složenost kojom se želi baviti. Lideri moraju preći dugi put da transformiraju smanjenje rizika u konkretne akcije koje zaslužuju široku podršku i daju solidne rezultate.

Ovaj sažetak politike ima za cilj podići nivo ove ključne debate. Pretpostavlja da su tri vitalne dimenzije ovog pitanja – ekonomski prosperitet, klimatska akcija i nacionalna sigurnost – sve bitne za demokratska društva u Evropi, i usmjerava se na vrste odluka koje će kreatori politike morati razmotriti u bliskoj budućnosti. Identificira 'kineski faktor' u tri zelene industrije – solarni paneli, baterije i električna vozila – i predlaže scenarije u kojima evropski čelnici odlučuju 'učiniti sve', 'učiniti nešto' ili 'ne učiniti ništa' pred potencijalnim nastojanjima Kine da ostvari dominaciju u svakoj industriji. Scenariji skiciraju opcije koje su dostupne EU i državama članicama i pokušavaju prikazati kompromise.

Ima smisla odbaciti rizik

Kina je osigurala sve dominantniju poziciju u uspostavljenim ekonomskim sektorima i zelenim industrijama u nastajanju. Kinesko rukovodstvo je definiralo „novo tri“ - solarne ćelije, litijum-jonske baterije i električna vozila (za razliku od starih tri kućnih aparata, namještaja i odjeće) – kao osnovne pokretače rasta kineske ekonomije. U ovim oblastima Kina je masovno proširila svoje industrijske kapacitete. Ovaj rast stvara rizike za evropsku ekonomsku konkurentnost, nacionalnu sigurnost, energetsku sigurnost, pa čak i za klimatske ciljeve EU.  

U solarnoj fotonaponskoj industriji – sektoru koji su nekada bile pionir evropskih firmi – kineski kapaciteti su sada neprevaziđeni u pogledu brzine i obima proizvodnje i pristupačnosti cijena, kojima se ne može mjeriti nijedan drugi globalni konkurent. U industriji baterija, kineske kompanije su bile izuzetno efikasne u nabavci rijetkih minerala iz cijelog svijeta i imaju odlučujuću kontrolu nad pristupom ovim resursima i obimom proizvodnje, kako posredničkih inputa tako i gotovih baterija. Industrija električnih vozila se pojavila kao najnovije i najspornije 'zeleno' ekonomsko bojno polje, sa kineskim proizvođačima koji su punom snagom preplavili na europsko tržište.

Automobilska industrija ostaje kamen temeljac evropskog ekonomskog ekosistema, ne samo u poređenju s ostacima evropske solarne industrije i industrije baterija koja nikada nije zaživjela u smislu globalnog tržišnog udjela u EU. Proizvođači automobila direktno i indirektno zapošljavaju 13,8 miliona Evropljana i čine 6,1 posto ukupne zaposlenosti u EU. Električna vozila će biti više od automobila; oni će biti u središtu inovacija od robotike preko automatizacije do umjetne inteligencije, osjetila i interakcije čovjeka i mašine. Gubitak pozicije u ovoj industriji imat će snažnije posljedice nego u drugim industrijama. Visoko subvencionirani kineski proizvođači već su nadmašili evropske naslijeđene automobilske kompanije u električnim vozilima, koja su najvažnije područje budućeg rasta industrije. Najvažnije je da kineske firme pobeđuju svoje evropske konkurente ne samo po cijeni, već sve više i po kvalitetu. Što se tiče globalnog izvoza, kineski proizvođač baterija i električnih vozila BYD je prvi put pretekao Teslu u posljednjem kvartalu 2023. godine.

Iako je tržišni udio kineskih električnih vozila još uvijek relativno mali u Evropi, putanja je jasna. Evropski kreatori politike moraju se pozabaviti implikacijama prihvatanja kineske dominacije u ovim sektorima nacionalne sigurnosti, ekonomskog prosperiteta i klimatske implikacije – jer je dominacija cilj Pekinga. Ovo nije samo cilj kineskog rukovodstva, već je to dokazano u drugim sektorima.

 

Međutim, kreatori politike u evropskim prijestolnicama do sada nisu istaknuli fokus na Kinu. “Glumac-agnostik”; “nediskriminatorno”; „predvođena industrijom“: terminologija politike za kojom su posegnuli u prošlosti bila je način da se izbjegne direktno suočavanje sa kineskim izazovom, a izrasla je iz straha od narušavanja odnosa sa Pekingom. Ovo rezonovanje je utemeljeno na iskustvu. Od 2017. godine, na početku drugog mandata Xi Jinpinga, kinesko vodstvo sve više (zlo)upotrebljava trgovinske odnose u ostvarivanju političkih ciljeva. Kineski alat sada uključuje instrumente kao što su ekonomska prisila, korištenje trgovine kao oružja naglim nametanjem uvoznih ograničenja i uvođenjem bojkota potrošača, izvoznih embarga i necarinskih barijera. U isto vrijeme, sve više povezana priroda mnogih modernih proizvoda – uključujući nova tri – znači da je cyber sigurnost sada kritična.

Kreatori politike EU su odgovorili. Posljednjih godina, blok je usvojio uredbu o prisilnom radu, stvorio Međunarodni instrument nabavki, uveo uredbu o stranim subvencijama, revidirao svoj proces skrininga direktnih stranih ulaganja, otvorio anti-subvencijske istrage, usvojio Zakon o kritičnim sirovinama i dogovorio Zelene “Pozabavite se industrijskim planom” sa novousvojenim Zakonom o neto nulti industriji u svojoj srži. Stoga se na površini čini da je EU spremna mobilizirati svoje ekonomske resurse kako bi ostvarila klimatske mjere i zaštitila ekonomsku stabilnost i nacionalnu sigurnost.

Pored ovih novih mjera, vodstvo EU predložilo je smanjenje rizika kao stratešku paradigmu kojom se usmjeravaju njeni odnosi sa Kinom. Ovo je dobilo na značaju u martu 2023. nakon što je predsjednica Evropske komisije Ursula von der Leyen pozvala Evropu da se "odvoji od rizika, a ne da se odvoji" od Kine. Evropski lideri su od tada preuzeli tu frazu dok pokušavaju da ocrtaju novi odnos sa Pekingom. Tako je i Bidenova administracija opisala svoj pristup Kini. Ipak, EU tek počinje da shvata političke izbore koje će smanjenje rizika obuhvatiti.  

Čini se da su evropski kreatori politike namjeravali da smanjenje rizika bude strateški, nekonfrontirajući pristup integraciji pitanja nacionalne sigurnosti u ekonomsku politiku. Oni su, također, pokušali prodati klimatska razmatranja kao magično rješenje za širi 'pozitivan i zajednički plan'. Pojam podrazumijeva ublažavanje rizika uz izbjegavanje teškog prekida. Ima auru „razumnosti“ za razliku od konkurentske ideje „razdvajanja“, koja podrazumijeva drastičniju promjenu.

Ali procesi koji se opisuju kao smanjenje rizika neizbježno će uključivati vrlo dinamičan pristup upravljanju rizikom, procjenu različitih skupova izloženosti riziku u složenim uslovima sa više varijabli koje se stalno kreću. Odluke o (pre)alokaciji političkih i ekonomskih resursa u cilju povećanja sigurnosti uvijek će imati druge troškove i kompromise. U namjeri da smanje rizik u svojim odnosima sa Kinom, Evropljani moraju procijeniti sve tri strane trougla koji sadrži sigurnosne, ekonomske i klimatske rizike. Smanjite ekspoziciju duž jedne strane trougla, a rizici će rasti duž druge strane. U isto vrijeme, ispravna geometrija smanjenja rizika značit će i razumijevanje uticaja odluka EU na treće zemlje. Zakon o smanjenju inflacije Sjedinjenih Država (IRA) ovdje je koristan test. Ako postaje mnogo lakše i privlačnije proizvoditi u SAD, zašto uvoziti iz Indije? Ili Indonezije? Ako EU odluči u potpunosti prihvatitik dominaciju kineskog tržišta u određenim industrijama, drugi igrači će imati jednako tešku konkurentnost na globalnom nivou ako ih to efektivno isključuje iz evropskog tržišta.

 

Pitanje povjerenja

 

Matrice koje su date u scenarijima pokušaj su da se unaprijedi politički razgovor o uklanjanju rizika i pokažu složenost uključenih kompromisa. Oni pokazuju neke od posljedica određenih političkih izbora u svakom ispitivanom sektoru.

U sadašnjim geopolitičkim okolnostima, međutim, prvo pitanje koje treba postaviti evropskim kreatorima politike je: vjerujemo li kineskim kompanijama – koje su inherentno povezane sa Komunističkom partijom Kine zbog strukture kineskog političkog i pravnog sistema – da čine okosnicu naše zelene i digitalne tranzicije? Različiti mogući odgovori na ovo pitanje dovode do različitih puteva za evropsku klimatsku akciju i ekonomsku i industrijsku budućnost EU.

Da, vjerujemo kineskim kompanijama da čine okosnicu naše zelene tranzicije

Ako je politički odgovor na pitanje povjerenja općenito „Da“, onda bi Evropljani trebali oblikovati političke izbore koji prihvataju veću ovisnost o kineskim proizvodima. Oni bi to učinili sigurni u saznanje da će iskoristiti prednosti niskih potrošačkih cijena i dobiti brz, jasan put ka zelenoj tranziciji. U okviru ovog okvira povjerenja, kreatori politike bi trebali pronaći načine za ublažavanje negativnih rizika teške ovisnosti i, shodno tome, velike podložnosti ekonomskoj prinudi, ranjivosti cyber sigurnosti i gubitka konkurentnosti evropske industrije zelene tehnologije. Ali oni bi već donijeli primarnu odluku da prihvate i, gdje je moguće, iskoriste ovu ovisnost o kineskim kompanijama. Iskoristili bi raspoložive resurse za ulaganje u istraživanje i razvoj za buduće inovacije i podržali zelenu tranziciju uz pomoć kineskih tehnologija.

Za tri industrije koje se ovdje proučavaju, to bi značilo da se odluče da ne radie ništa na solarnim panelima i baterijama. To bi uključivalo dopuštanje tržišnim silama da se bore sa tim, uz finansijsku podršku samo za brzo usvajanje ovih proizvoda – agnostički u pogledu porijekla proizvoda – i usmjeravanje drugih resursa na globalne mjere ublažavanja klimatskih promjena, a ne na mjere industrijske politike usmjerene na Evropu. Za električna vozila, takvo pozicioniranje bi impliciralo da se donosioci odluka slažu samo da 'učine nešto' u pogledu poticanja kineskih kompanija da proizvode u Evropi. Time bi se zaštitili od gubitka radnih mjesta u automobilskim kompanijama u kineskom vlasništvu i pod kineskom kontrolom koje proizvode u Evropi, dok bi se pokušao osigurati široki regulatorni okvir koji regulira protok podataka iz povezanih vozila.  

Ne, ne vjerujemo da će kineske kompanije biti u srcu naše zelene tranzicije

Ako je politički odgovor na pitanje povjerenja „Ne“, svaka strategija smanjenja rizika mora se fokusirati na minimiziranje izloženosti Kini u sektoru zelene tehnologije, što je više moguće uz povećanje alternativnih kapaciteta. Kreatori politike bi trebali iskoristiti sve moguće resurse da to učine – čak i ako to dolazi po cijenu (barem privremeno) viših potrošačkih cijena ili sporijeg (ali možda dugoročno održivijeg) postizanja klimatskih ciljeva.

Shodno tome, evropski lideri bi morali nametnuti visoke carine na kineske proizvode kako bi zaštitili postojeće industrije u Evropi i izgradili nove lance snabdijevanja kako u Evropi tako i među prijateljskim trećim zemljama. To bi značilo da se učini sve što je u njihovoj moći u sva tri sektora obuhvaćena ovim dokumentom, od ograničavanja kineskih solarnih panela što je brže moguće do zabrane kineskih baterija i električnih vozila koja oni pokreću.

 

Osim toga, diverzifikacija bi morala djelovati na potpuno novom nivou, što znači da bi EU morala zaključiti sektorske sporazume sa trećim zemljama kao što su Indija ili Indonezija kako bi omogućila alternative kineskim proizvodima. Kreatori politike bi, također, morali sakupiti pozitivne podsticaje za konkurenciju na evropskom tržištu zelene tehnologije. Ovo bi moglo biti u obliku, naprimjer, pružanja ne samo pristupa tržištu već i pristupa subvencijama ili poreznim kreditima kompanijama iz SAD-a, Japana, Južne Koreje, Indije, Indonezije, Vijetnama i drugih sa ključnim igračima u ovim oblastima. Oni bi, također, morali podstaknuti ekonomije u usponu da investiraju u proizvodnju ili preradu sirovina osiguranje dodatnog finansiranja ili rizika preuzimanja i smanjenjem cijene kapitala za ove zemlje.

Ne vjerujemo kineskim kompanijama, ali…

Odgovor na pitanje o povjerenju je vjerovatno sofisticirano “Ne, ali…” To znači da slijedi još jedan niz zaključaka. Prema ovoj logici, evropski kreatori politike odlučili bi da vjeruju kineskim kompanijama dovoljno da prihvate svoju ulogu u područjima koja su manje sigurnosna kao što su solarni paneli (ne nužno invertori ili drugi povezani uređaji koji se koriste u proizvodnji solarne energije) ili postojeće baterije električnih vozila koje trenutno nemaju veze sa onim što bi u budućnosti mogle biti pametne mreže. Zatim bi uložili sva raspoloživa finansijska i politička sredstva u ublažavanje izazova koje predstavljaju povezane tehnologije, dajući prioritet najvjerovatnijim prijetnjama. Dok su solarni invertori povezani na mrežu i stvaraju visok stepen ranjivosti, svako masovno naoružavanje predstavljalo bi čin rata i stoga je manje vjerovatno kao scenarij. Pristup upravljanju rizicima koji nastoji da smanji ovisnost o kineskim dobavljačima tijekom tri do pet godina mogao bi biti 'dovoljno dobro' rješenje u trenutnim uvjetima. Zaista, 'dovoljno dobar' pristup različitim industrijama mogao bi biti korisna filozofija koja omogućava brzo identificiranje niza radnji za implementaciju u različitim vremenskim okvirima.

Nasuprot tome, potencijal da se visoko povezana električna vozila naoružaju iz političkih razloga – kao što je ciljanje na određene pojedince – nosi mnogo oštriji i vjerojatniji rizik i stoga ga je hitnije ublažiti. Ovaj potencijal nadzora i naoružavanja raste sve veći kako se povećava gustina takvih proizvoda na evropskim tržištima. Evropski kreatori politike stoga bi svoju političku energiju mogli prvo usmjeriti na ovu oblast.

Pristup koji se bavi vrlo specifičnim tehničkim rizicima je politički i tehnološki najsloženiji, jer se za svaku postojeću i novu tehnologiju moraju donositi teške odluke i to u uslovima ograničenog znanja o proizvodima od strane vlada. Ovo bi moglo predstavljati birokratski mat gdje tehnička analiza ometa pravovremeno donošenje odluka. Politički zaključak u ovom pogledu može stoga biti da su administrativni troškovi pokušaja da se ublaže rizici povezani sa specifičnom zelenom tehnologijom previsoki; ili je složenost procesa regulative i verifikacije prevelika da bi bila praktična, ostavljajući potpunu zabranu kao jedinu opciju. Za kineska električna vozila ovo bi moglo biti rješenje u kratkom roku.

Da bi se ovaj pristup operacionalizirao, kategorizacija u procjenama prijetnji na „sa kojima se treba baviti u narednih šest mjeseci“, „sa kojima se treba baviti u naredne tri godine“ i „sa kojima se baviti u narednih 15 godina“ može pomoći u donošenju odluke - stvaranje i fokusiranje energije tamo gde efekat može biti najveći – iz perspektive nacionalne sigurnosti, ekonomskog prosperiteta i klimatskog rizika.

Što se tiče solarnih panela, to bi moglo značiti da se sada ništa ne radi, dok se tokom naredne tri godine ulaže u podršku alternativama u industriji invertera i kapacitetima za proizvodnju panela u trećim zemljama. U sljedećih 15 godina to bi moglo značiti fokusiranje na ulaganje u inovacije uz podsticanje stvaranja više proizvodnih centara širom svijeta.

Za baterije, to bi moglo značiti odmah – iako privremeno – podsticanje kineske proizvodnje u Evropi, koristeći stroge kriterije diverzifikacije ulaza, dok bi se tokom naredne tri godine ulagalo u istraživanje i razvoj za domaće kapacitete i proizvodnju u trećim zemljama. Imajući na umu budući tehnološki razvoj i integraciju u mrežu, ovo bi moglo pripremiti EU da postepeno smanji kinesko snabdijevanje u Evropi u narednih 15 godina.

Za električna vozila, to bi moglo značiti odmah nametanje značajnih tarifa koje imaju stvarni tržišni učinak uz provođenje potpune procjene rizika, stvaranje zahtjeva za transparentnost i guranje programa Evropske komisije o povjerenju u nastajanju na nivou G7, kao i blokiranje ulaganja kineskih kompanija u EU. Tokom naredne tri godine, to bi takođe zahtijevalo od država članica EU da zajednički investiraju u raznoliki lanac snabdijevanja i da kreiraju shemu subvencija za sve proizvođače koji se pridržavaju standarda pouzdanosti na nivou EU. Dugoročno, ovo bi moglo pomoći Evropljanima ne samo da povrate konkurentsku prednost u industriji električnih vozila, već i doprinijeti globalnoj konkurenciji za brzu, održivu dekarbonizaciju sektora mobilnosti.

 

Vrijeme odluke

 

Lideri EU dugo su govorili o izgradnji evropskog suvereniteta i zaista su preduzeli korake da ojačaju blok kao geopolitički entitet. Ipak, strateško nadmetanje između Kine i Zapada postaje sve oštrije, sve brže. Jedini način da Evropljani budu u toku sada je da definiraju svoja pravila, iskoriste svoju tržišnu moć i generiraju političku volju i podršku zauzimanjem asertivnog stava i inkluzivnog pristupa o kritičnim pitanjima sa kojima se suočavaju u industrijama zelene tehnologije. Naravno, postojat će različiti stepen tolerancije na rizik i povjerenja u Evropi u odnosu na Kinu. Jasno navođenje svih proračuna rizika je prvi korak u upravljanju njima. Pitanje nivoa tolerancije u evropskim društvima s obzirom na različite dimenzije rizika je nešto o čemu istinski mogu odlučiti samo izabrani političari dok se kreću škakljivim terenom koji je pred nama i pokušavaju da izgrade konsenzus. Vizuelizacija kompromisa predstavljena u narednim odjeljcima ima za cilj stvaranje veće transparentnosti oko ovih rizika. Kao jezgro vitalne javne komunikacije o ovim izazovima, ovo bi trebalo pomoći da se izbjegne populističko otimanje razgovora od strane stranaka na političkim rubovima.

 

Scenariji

 

Pristup scenarijima nastao je nakon razgovora i radionica koje je održalo Evropsko vijeće o vanjskim odnosima sa učesnicima – od lidera zelene industrije do stručnjaka za klimu, trgovinskih ekonomista, promatrača Kine i evropskih i američkih kreatora politike. Među mnogima od njih izbile su žestoke rasprave kada je u pitanju relativna težina njihove vlastite stručnosti ili ulaganja u odluke o uklanjanju rizika.

Odjeljci u nastavku otvaraju se istraživanjem trenutnog stanja u tri ključna zelena industrijska sektora. Svaki odjeljak zatim predstavlja niz scenarija koji bi se mogli odigrati u svakoj oblasti industrije – ovisno o tome koliko obimno evropski kreatori politike odluče intervenirati kako bi smanjili svoju izloženost riziku kineskim odlukama. Svaki scenario služi kao arhetipski primjer mogućih političkih odluka.