Kako implementirati postepeno pristupanje EU: jedinstveno tržište, postepeno pristupanje ili nešto treće?

„Paket proširenja Komisije — koji se očekuje u oktobru — prilika je da se iznesu konkretni detalji ove progresivne integracije. To bi se moglo dogoditi u različitim oblastima – na jedinstvenom tržištu, naprimjer”, rekao je Michel u svom govoru.

Ranije ove godine, u Bratislavi, predsjednica Evropske komisije Ursula von der Leyen, također, je spomenula ovu mogućnost kao dio novog plana Komisije za rast Zapadnog Balkana.

“...Zemlje koje su već na obećavajućem putu prema EU, također, bi trebale imati koristi od našeg jedinstvenog tržišta. Naprimjer, Zapadni Balkan bi se mogao pridružiti našem jedinstvenom digitalnom tržištu u oblastima kao što su e-trgovina ili cyber sigurnost. Mogli bismo olakšati našu trgovinu robom i plaćanje. Želim da naše jedinstveno tržište bude pokretač promjena, ne samo za zemlje koje su se već pridružile porodici, već i za one koje su još na putu“, rekla je Von der Leyen.

Sada se očekuje da će neki oblik ovog prijedloga biti implementiran prije formalnog pristupanja, kad god se ono dogodi. U tekstu objavljenom 3. septembra, naprimjer, ministar vanjskih poslova Sjeverne Makedonije Bujar Osmani napisao je da “integracija prije članstva” nije samo alternativa, već i nužnost.

Ideja nije nova – uključena je i u revidiranu metodologiju pristupanja Evropske komisije za 2020. godinu, najpoznatiju po uvođenju šest klastera umjesto pojedinačnih pregovaračkih poglavlja.

Čak i prije, u posljednjih 15 godina, došlo je do sve veće sektorske integracije između Zapadnog Balkana i EU, podsjeća Matteo Bonomi, viši saradnik u italijanskom Istituto Affari Internazionali. Zemlje Zapadnog Balkana, naprimjer, bile su u procesu integracije u energetske i transportne politike EU kroz članstvo u Energetskoj zajednici (osnovana 2006.) i Transportnoj zajednici (osnovana 2017.).

„Štaviše, ovo je išlo ruku pod ruku sa pogoršanjem dobrog upravljanja i demokratskih standarda u regionu Zapadnog Balkana. Ipak, godinama je ovaj status quo u regionu Zapadnog Balkana bio dovoljno dobar za EU. Međutim, danas je rat u Ukrajini promijenio ovu procjenu”, kaže Bonomi.

U svojim zaključcima iz juna 2022. godine, Evropsko vijeće je pozvalo Komisiju, visokog predstavnika i Vijeće “da dalje unaprijede postepenu integraciju između Evropske unije i regiona (Zapadnog Balkana) već tokom procesa proširenja”. Od tada, EU nije napravila formalne korake u tom pravcu. Sljedeća prilika, kako je Charles Michel spomenuo, bit će sljedeći paket proširenja u oktobru.

U međuvremenu, međutim, civilno društvo je iznijelo nekoliko ideja o tome kako implementirati postepeno pristupanje Zapadnog Balkana. Jedan od najistaknutijih prijedloga u javnosti postala je ideja o članstvu u jedinstvenom evropskom tržištu prije punopravnog članstva u EU. Prema izjavama sagovornika, uključivanje u elemente Jedinstvenog tržišta bilo bi korisno; međutim, upozoravaju da to ne smije postati cilj koji bi zamijenio članstvo. Drugi model koji, umjesto uključivanja kandidata u određene oblasti politike, predlaže postepeno povećanje njihovog učešća u svim institucijama EU, također, je skrenuo pažnju posljednjih godina.

 

Pristupanje u dvije faze: prvo jedinstveno tržište, zatim punopravno članstvo

 

Jedan od najistaknutijih zagovornika jedinstvenog tržišta kao posredničkog koraka prije punopravnog članstva u EU bila je Evropska inicijativa za stabilnost (ESI) sa sjedištem u Berlinu. Nakon što su Ukrajina i Moldavija postale zemlje kandidati, ovaj think tank predložio je da, kako bi se oživio proces pristupanja EU, EU treba ponuditi članstvo na jedinstvenom tržištu, kao kredibilan i dostižan privremeni cilj svim kandidatima, bez odustajanja od punopravnog članstva u EU kao krajnjeg cilja.

„Sve zemlje kandidati koje ispunjavaju kriterije za pridruživanje EU, uključujući poštivanje ljudskih prava i vladavinu prava, trebaju dobiti pun pristup jedinstvenom evropskom tržištu i četiri slobode – slobodno kretanje roba, ljudi, usluga i kapitala. Građani i preduzeća bi tada uživali ista prava koja danas uživaju oni iz članica EU ili Norveške i Islanda”, navodi se u prijedlogu.

 

Prema ESI-ju, ovaj korak ne bi zakomplicirao donošenje odluka u EU niti bi Uniju učinio nefunkcionalnom, što je jedna od glavnih briga sadašnjih skeptika kada je u pitanju proširenje.  

Milica Delević, direktorica za upravljanje i političke poslove u Evropskoj banci za obnovu i razvoj, kaže za  da joj svaka promjena koja vodi ka ranijem ubiranju koristi, što uključuje i učešće u različitim aspektima jedinstvenog tržišta, izgleda kao dobar način da se podstaknu i podrže reforme u zemljama kandidatima.

“Važno je, međutim, da jedinstveno tržište ne postane 'posredni' korak ili cilj koji dodatno odgađa članstvo. Konačni cilj je mogućnost da se napredak reformi bolje nagradi i proširenje bude opipljivije za građane, a ne da proces postane beskonačno proširenje bez članstva”, kaže Delević.

Zagovornici članstva u Jedinstvenom tržištu nisu se zalagali za to kao alternativu ulasku u EU ili nešto što bi odložilo proces proširenja. Međutim, zabrinutost da će se to dogoditi i dalje postoji. Pierre Mirel, penzionirani direktor Evropske komisije koji je nadgledao proširenje za zemlje Srednje i Istočne Evrope početkom 2000-ih, naglašava da bi pridruživanje jedinstvenom tržištu EU, ili njegovim ključnim elementima, trebalo da bude samo prvi korak u nizu koraka vodi do punopravnog članstva. On kaže da se, dakle, protivi prijedlogu Evropske inicijative za stabilnost koji, prema njegovim riječima, ovaj korak sam po sebi čini ciljem.

Mirel kaže da ne vjeruje da će sadašnji način procesa pristupanja funkcionirati i da se zalaže za postupno pristupanje od 2018. godine, pri čemu je značajno povećanje pretpristupnih sredstava, prema  njegovom mišljenju, ključno za uspjeh procesa.

 

Holističkiji pristup

 

Istaknuti predlog koji predviđa povećanje pretpristupnog finansiranja koji Mirel spominje, uz postepeno učešće u institucijama Evropske unije, prvi su 2021. godine razvili Centar za evropsku politiku iz Beograda i Centar za evropske političke studije iz Brisela. Prema ovoj ideji, kako se zemlje sve više pripremaju za članstvo u EU, postepeno bi trebalo da dobijaju sve veća prava učešća u telima i institucijama EU, kao što su Vijeće Evropske unije i Evropski parlament. Oni bi, naravno, stekli pravo glasa tek kada postanu država članica.

Ovaj model se razlikuje od prijedloga za članstvo na jedinstvenom tržištu, jer ne uključuje integraciju u određene oblasti politike, kao što su četiri slobode, već postepeno povećanje učešća u radu institucija EU u svim oblastima politike. Država bi mogla napredovati u sljedeću fazu tek kada postigne napredak u svim

pregovaračkim klasterima, a ne samo u onima koji se odnose na jedinstveno tržište. Model koji su uveli CEP i CEPS, stoga, zagovara „horizontalni“, a ne „sektorski“ pristup postepenoj integraciji, pri čemu je jedinstveno tržište u potonjoj kategoriji.

„Sve u svemu, sektorski pristup postepenoj integraciji je politički atraktivan i može biti korisna dopuna uz formalni proces proširenja. Ali nedostaje mu predvidljivost i fokusira se na labaviju saradnju”, kaže Steven Blockmans, direktor istraživanja u CEPS-u i jedan od koautora prijedloga.

Istovremeno, on dodaje da bi suštinsko učešće u politici moglo zahtijevati pregovore i ratifikaciju odvojenih međunarodnih ugovora (po uzoru, naprimjer, na Energetsku zajednicu), što stvara rizik od skretanja političke pažnje i administrativnih kapaciteta i za kandidate i za Komisiju od glavnog zadatka pripreme i vođenja pregovora o pristupanju EU.

Kao i drugi sagovornici, Blockmans upozorava da se zalaganje za postepenu ili sektorsku integraciju ne smije koristiti kao alternativa ili kompenzacija za nedostatak napretka u formalnom procesu pristupanja.

„EU treba pažljivo iskoristiti zamah kako bi osigurala da kandidati prođu kroz proces zasnovan na zaslugama i predvidljiv, koji će garantirati da će više reformi biti nagrađeno sa više koristi, dok se stagnacija i nazadovanje susreću s odgovarajućim mjerama i reverzibilnošću u procesu integracije, ” kaže Blockmans, ističući da model postupnog pristupanja primjenjuje ovu logiku.

Podstaknuta geopolitičkom neophodnošću da zadrži svoj uticaj u regionu, Evropska unija se trenutno čini mnogo spremnijom da provede neki oblik postepenog pristupanja zemalja kandidata nego što je to bilo kada su ovi predlozi prvi put razvijeni. Međutim, šta će tačno biti dalje, pitanje je koje će morati da sačeka najmanje do oktobra, a vjerovatno i duže.

„Koji će biti konkretan put koji će se ponuditi Zapadnom Balkanu, umnogome će opet zavisiti od dešavanja van regiona, posebno od toga kako će EU i Ukrajina definirati svoje buduće odnose“, zaključuje Matteo Bonomi.