EU: Smanjenje rizika iz Kine se primjenjuje  

Prema riječima predsjednice Evropske komisije Ursule von der Leyen,  

„Vidimo snažan poticaj da Kina bude manje ovisna o svijetu, a svijet više ovisan o Kini“.  

Devet mjeseci kasnije, nakon što je napravila mantru o smanjenju rizika u pristupu EU bilateralnim odnosima, a četiri mjeseca kasnije kada je uslijedila agenda ekonomske sigurnosti, bila je jasna:  

„Strategija EU za smanjenje rizika polako se pripremala već nekoliko godina, dolazeći nakon godina intenzivne introspekcije u pogledu evropskog ekonomskog pristupa Kini i svijetu”.

 

Promjena evropskih pogleda kao dio šireg preispitivanja globalizacije, otvorenosti i međuzavisnosti

 

Davno su prošli dani nedvosmisleno pozitivne perspektive ekonomske otvorenosti. Rezultati britanskog referenduma o izlasku iz EU i izbori 2016.  godine američkog predsjednika Donalda J. Trumpa označili su kraj jedne ere. Trumpovo odbacivanje globalizacije kreiralo je novi ambijent. U isto vrijeme, Kina pod Xi Jinpingom je, također, mijenjala kurs, udaljavajući se od reformi i otvaranja započetih 1980-ih godina prema centraliziranijoj ekonomiji koja daje prioritet tehnološkoj nadogradnji i sigurnosti režima. Tokom pandemije COVID-19, postalo je sve jasnije da su SAD i Kina krenule ka većoj konfrontaciji i daleko od globalizacije zasnovane na pravilima i općenito kooperativne.

Ovaj razvoj događaja uticao je na EU i doveo do tenzija u odnosima sa Kinom. Rani pokazatelj bilo je Saopćenje Komisije o Kini iz marta 2019. godine, koje se udaljilo od fokusa na kooperativne i obostrano korisne odnose i opisalo Peking kao partnera, konkurenta i sistemskog rivala. Otprilike u isto vrijeme, rasprave o „otvorenoj strateškoj autonomiji“, odnosno, o tome da Evropa sama preuzima aktivnu ulogu umjesto da pojača ili slijedi politiku SAD, dobile su zamah.

 

EU je počela smanjivati rizik prije nego što je o tome razgovarala

 

Žešća konkurencija i grublje ponašanje koje je zaživjelo u globaliziranom svijetu nagnali su Evropljane da pokrenu mjere za smanjenje ekonomskog rizika, čak i prije nego što je koncept postao popularan. Okvir EU za screening direktnih stranih investicija (SDI) uspostavljen je 2019. godine, uglavnom kao odgovor na priliv kineskih investicija.

Ovaj okvir zahtijeva od država članica EU da uspostave takav pregled prema određenim smjernicama, uz meku koordinaciju unutar EU. Dogovoreno je i uspostavljanje glavnog službenika za provedbu trgovine kako bi se jedinstveno tržište bolje zaštitilo od stranog narušavanja.

Nekoliko mjeseci kasnije, EU je počela razvijati instrument protiv prinude, u početku kao odgovor na pritisak SAD-a da zaustave gasovod Sjeverni tok II od uvoza više ruskog gasa u Evropu. EU Toolbox o 5G cyber sigurnosti iz januara 2020. godine uglavnom je nastojao isključiti kineske dobavljače iz evropskih telekomunikacijskih mreža.

Tokom pandemije, Evropljani su shvatili da mnoge kritične zalihe medicinskih proizvoda zavise od isporuka iz Kine, što je pokrenulo širu debatu o osiguranju kritičnih inputa i infrastrukture. U prvom izvještaju Komisije o trgovinskim ovisnostima Kina je istaknuta kao zemlja porijekla polovine svih evropskih zavisnosti. Drugi je zumirao šest kritičnih sektora, još jednom identificirajući ovisnost o Kini u polovini njih.

Kako bi se smanjile ovisnosti, okvir EU za zabranu državne pomoći ublažen je u novembru 2021. godine za “Važne projekte od zajedničkog evropskog interesa” (IPCEI). Pored IPCEI-a o mikroelektronici i baterijama, uspostavljeni su propisi za pružanje sveobuhvatnije podrške određenim kritičnim sektorima. Pokrenuti su napori da se poboljša otpornost „kritičnih subjekata” na cyber napade, između ostalih rizika koji nisu specifični za Kinu, ali svakako imaju Kinu na umu.

 

Koncept smanjenja rizika predstavlja pritisak na zajednički evropski pristup Kini sa međunarodnim tenzijama u porastu, Evropa je pojačala svoje napore za ekonomsku sigurnost i fokusirala se na rizik kada je Kina u pitanju. Proruska neutralnost Pekinga nakon invazije Rusije na Ukrajinu 2022. godine dovela je do pogoršanja bilateralnih odnosa. Zajednička osnova je već bila narušena, jer je Kina u decembru 2021. godine poduzela mjere prisile protiv Litvanije, koja je dozvolila tajvanskom predstavništvu u Vilniusu da se pozove na Tajvan, a ne na kineski Tajpej.

Washington je, također, odigrao ulogu, iako sporednu. Nova administracija pod Joeom Bidenom nije značajno preokrenula Trumpov pristup "Amerika na prvom mjestu". Zakon o poluprovodinicima i nauci i Zakon o smanjenju inflacije, koji uključuje milijarde američkih dolara u subvencijama za lokalnu proizvodnju, uništili su sve nade da će SAD ponovo krenuti u istinski plan saradnje. Osim toga, pritisak SAD da se EU uskladi sa njiovom kineskom strategijom usmjerio je Evropljane ka razvoju vlastitog dosljednijeg pristupa.

Ovaj razvoj događaja kulminirao je tako što je predsjednica Von der Leyen eksplicitno postavila smanjenje rizika i ekonomsku sigurnost kao glavne strateške ciljeve Kine u martu 2023. godine. Ona je definirala cilj kao „minimiziranje rizika koji proizlaze iz određenih ekonomskih tokova (...), uz očuvanje maksimalnog nivoa ekonomske otvorenosti i dinamizam”. U postavljanju koncepta smanjenja rizika, Von der Leyen je nastojala potaknuti jasniji zajednički evropski pristup Kini. Naglasak na smanjenju rizika došao je uz akcenat na saradnju sa Kinom, čime se odbacuju nerealni pozivi na razdvajanje.  “Zajedničko saopćenje o ekonomskoj sigurnosti” objavljeno u junu 2023. godine ponudilo je strukturiran i dosljedan okvir za očuvanje međunarodne pozicije EU.

 

Komisija sada ima sveobuhvatnu i formalnu strategiju smanjenja rizika

 

Uvođenjem ovog višedimenzionalnog i ambicioznog plana godinu dana prije izbora za Evropski parlament, Komisija se nada da će usmjeriti rasprave tokom posljednjih mjeseci svog mandata – a vjerovatno i kasnije. Postavio je strukturirani okvir za pristup i rješavanje smanjenja rizika. Identificirane su četiri vrste rizika: otpornost lanaca snabdijevanja, kritična infrastruktura, curenje tehnologije i korištenje zavisnosti kao oružja. U saradnji sa državama članicama, Komisija će za svaku izvršiti interne procjene rizika, koje će se ažurirati na godišnjoj osnovi.

Komisija je predložila širok spektar mjera, od kojih je većina već završena ili je u toku. One su organizirane u one koje promoviraju kapacitete EU, one koje ih štite i one koje se rade u partnerstvu sa trećim zemljama. Iako je formalno agnostična država, Kina se nazire kao zemlja od koje EU smatra da ima najviše ovisnosti, a koja je veliki ulagač u infrastrukturu širom svijeta, dok je aktivan praktičar cyber napada, krađe tehnologije i ekonomske prisile.

 

Intenziviranje protoka instrumenata i mjera

 

Finalizacija mjera je ubrzala od kraja 2022. godine. Instrument protiv prinude, dogovoren nakon godina rasprave, ima za cilj odvratiti ekonomsku prinudu, praksu po kojoj je Kina vrlo poznata. Fleksibilniji okvir EU kontrole izvoza omogućava pokrivanje novih vrsta proizvoda, kao u nedavnom slučaju holandskih ograničenja za slanje mašina za proizvodnju poluprovodnika u Kinu. Novi međunarodni instrument nabavke (IPI) i propisi o stranim subvencijama dopunjuju arsenal EU za zaštitu domaćih interesa od Kine, zemlje koja se ističe po zatvorenim javnim nabavkama i ogromnim državnim subvencijama.

Ciljane mjere su, također, uvedene za kritične sektore, koji se u velikoj mjeri preklapaju sa kineskim prioritetima. Planirana strateška tehnološka evropska platforma (STEP) namijenjena je da posluži kao alat za privlačenje više javnih sredstava za podršku kritičnim sektorima. Doći će na vrh najnovijih IPCEI-a za poluprovodnike, solarne panele i usluge u oblaku. EU je, također, finalizirala Zakon o kritičnim sirovinama, koji ima za cilj diverzifikaciju lanaca snabdijevanja i razvoj domaćih kapaciteta, nešto što bi Zakon o neto nulti industriji uskoro trebao učiniti i dalje u lancu vrijednosti za zelene industrije.

Uspostavljena je lista kritičnih tehnologija. Poluprovodnici, umjetna inteligencija te kvantne i biotehnologije postale su prioritetne oblasti za procjenu rizika i buduće pravne lijekove. Lista, također, cilja na partnere koji predstavljaju "rizik od civilne i vojne fuzije", de facto stavljajući Kinu na prvo mjesto i u centar.

 

Dug put ka implementaciji u EU

 

Ova impresivna lista alata i instrumenata tek se treba implementirati. Koncepcije i implementacija javne politike zahtijevaju vrijeme, posebno u EU. Uticaj industrijskih politika ponekad traje godinama ili čak decenijama da postane očigledan.

Postoji i više političkih razloga za sporu implementaciju mjera. Implementacija ima mnogo veće troškove od koncepcije politike. Brisel je suočen sa strogim budžetskim ograničenjima i većina novih mjera nije rezultirala stvaranjem administrativnih uloga za provođenje koncepata u praksi.

 

Strah od odmazde Kine može biti još jedan razlog za sporu implementaciju, posebno među državama članicama. Komisija je osmislila nedavni samit EU-Kina u decembru 2023. godine i pokretanje istrage protiv subvencija kineskim električnim vozilima, kako bi jasno stavila do znanja da bi mogla postojati čvršća primjena paketa alata EU-a sa jednakim uvjetima za kineske proizvode. Među evropskim istražiteljima i donositeljima odluka postoji zajedničko mišljenje o potrebi da se izbjegne ponavljanje slučaja solarnih panela u prethodnoj deceniji, kada je strah od odmazde odlagao istrage sve dok evropsku industriju nisu gotovo uništili jeftiniji kineski konkurenti. Znakovito je da su istrage o električnim vozilima već izazvale nelagodu u nekim evropskim prijestolnicama i industrijama, očigledno iz straha od gubitka pristupa tržištu Kine. Čini se da je ova nelagoda opravdana, jer je Kina otvorila vlastitu antidampinšku istragu o francuskom vinu i žestokim alkoholnim pićima, što izgleda kao očekivani potez odmazde.

Drugi spori front na planu smanjenja rizika je partnerstvo sa zemljama istomišljenicima. U julu 2023. godine EU je odobrila trgovinski sporazum sa Novim Zelandom – prvi u četiri godine. Drugi upravo zaključen sa Čileom, uključuje inovativne odredbe o garantiranju boljeg pristupa tamošnjim mineralima. Uspostavljene su i nove vrste partnerstva sa osam partnera kako bi se osigurala evropska opskrba mineralima. Unaprijeđene su rasprave unutar G7 i među zemljama istomišljenicima kako bi se razvila partnerstva vezana za Kinu za smanjenje rizika, bilo da se radi o borbi protiv prinude, standardima i pristupima osiguranja lanaca nabavke, AI ili osiguravanju trgovinskih puteva i kritičnih zaliha.

Sve u svemu, čini se da su ove mjere ograničenije od skupa mjera smanjenja rizika za zaštitu i promoviranje kritičnih evropskih sektora, i to s dobrim razlogom. Partnerstvo prije nego što dovedete svoju kuću u red je stavljanje kola ispred konja. Osim toga, Evropljani nisu osmislili zajednički stav o tome sa kim da budu partneri. Partnerstvo često znači neki oblik ograničenja autonomije, nešto oko čega se Evropljani često bore da se dogovore. Tipično, koalicija protiv ekonomske prisile bi zahtijevala određenu posvećenost kolektivnoj akciji, ako bi partner bio izložen takvim napadima.

Ova sporija implementacija mogla bi objasniti povećan osjećaj nepovezanosti između političke diskusije u Evropi i ekonomske realnosti na terenu. Zaista, zbirni brojevi kinesko-evropskih ekonomskih odnosa ne ukazuju na jasan prekid. Sa druge strane, novim političkim direktivama je potrebno vrijeme da imaju uticaja, posebno tamo gdje su uključeni složeni lanci vrijednosti. Ciljana priroda ambicija EU za smanjenje rizika ograničava veličinu uticaja na makro nivou. Međutim, i dalje su potrebne rasprave o tome kako se tačno smanjenje rizika treba dogoditi u kritičnim sektorima isprepletenim sa Kinom, a ozbiljni razgovori tek predstoje.

 

Evropsko vijeće će voditi detaljne rasprave

 

Dok se čini da je Komisija odlučila pogurati svoju agendu smanjenja rizika u odnosu na Kinu, neke države članice imaju različite stavove – činjenica koja bi, također, mogla odgoditi implementaciju, jer to često zavisi od država članica. Isto važi i za odluke i modalitete za partnerstvo sa trećim stranama. Sredstva koja treba uložiti u nove instrumente da bi oni funkcionirali, također, će biti predmet pregovora država članica o budžetu.

Države članice dijele tendenciju da zahtijevaju više akcija na nivou EU, nadajući se da će iskoristiti veličinu Unije i izbjeći da i same budu na udaru. U isto vrijeme, međutim, imaju tendenciju da budu krajnje nevoljni da daju institucijama EU više ovlasti da djeluju u njihovo ime.

S obzirom na geopolitičke izazove koji su pred nama, potrebne su fundamentalnije rasprave. Međutim, smanjenje rizika se preklapa sa razmatranjima nacionalne sigurnosti, gdje nivo EU ima ograničenu slobodu. Diskusija o kontroli izvoza obuhvata takve tenzije. Mjere na nacionalnom nivou imaju samo ograničenog smisla, s obzirom na tehnološke kapacitete i pregovaračku moć država članica u poređenju sa SAD ili Kinom. Istovremeno, evropeizacija mjera kontrole izvoza, koja može imati različite oblike, predstavlja crvenu liniju za neke zemlje članice, jer se miješa u njihovu vanjsku i sigurnosnu politiku.

Druga dimenzija koja, također, dovodi u pitanje spremnost država članica da pravilno razviju geoekonomski snažniju EU je upravljanje. Razdvajanje trgovinskih, ekonomskih i spoljnih poslova u okviru komplikovane evropske mašinerije za donošenje odluka ne omogućava konzistentan i proaktivan pristup višedimenzionalnim ciljevima kao što je ekonomska sigurnost.

Predstojeće procjene rizika i strukturiraniji okvir za razmjenu potaknut će konstruktivnije rasprave o uklanjanju rizika. Evropski izbori i novi mandat Komisije, također, će pružiti pravu priliku za dublje razgovore o fundamentalnijim temama, kao što su budžet i prerogativi, koje se odnose na širu raspravu o budućnosti EU.