Ažuriranje akcionog plana EU za Kinu: smanjenje rizika, angažiranje, koordinacija

Ažuriranje, a ne prekrajanje: novi akcioni plan može i dalje biti vođen pristupom u tri dijela (partner u saradnji, ekonomski konkurent, sistemski rival), ali bi trebao uzeti u obzir rastuću težinu posljednje dvije komponente u odnosima EU-a i Kine.

 

Predlažemo tri paketa političkih akcija:

Smanjite rizik: ublažite stratešku ovisnost EU i ranjivost prema Kini

Angažiranje: uspostaviti osnovu za saradnju sa Kinom u oblastima od zajedničkog interesa

Koordiniranje: povećati sinergiju znanja o Kini unutar EU i među partnerima

 

Izgraditi vlastite kapacitete za djelovanje: ažurirani akcioni plan za Kinu proširio bi autonomne mjere kako bi se osiguralo da se evropski strateški interesi mogu osigurati, čak i kada Kina ili drugi partneri ne prihvate prijedloge EU za multilateralna rješenja.

Tražiti saradnju, ali se pripremiti za nedostatak iste: Ažurirani plan bi trebao nastaviti traži mjere saradnje sa Kinom, istovremeno svjestan spremnosti Pekinga da iskoristi pregovore kao sredstvo za strateško odugovlačenje.

Stvoriti strukture za jačanje evropskog jedinstva prema Kini – ovo je potrebno je više nego ikada. Sistematizacija procesa usklađivanja među evropskim institucijama, državama članicama i relevantnim akterima može pomoći u poboljšanju unutrašnjeg usklađivanja.

 

Ažuriranje politike EU-a za Kinu: ključne lekcije iz implementacije Strateške perspektive za 2019

Poboljšati internu koordinaciju o Kini: Pristup EU Kini – kao partneru, konkurentu i sistemskom rivalu – u Strateškim perspektivama za 2019. donio je koheziju u njenu poziciju. Ali države članice i institucije EU-a su se razilazile u implementaciji nekih

od 10 akcionih tačaka Strateške perspektive. Nove strukture trebale bi pomoći u definiranju prioriteta i ciljeva i koordinirati komunikaciju država članica sa Kinom.

Ojačati autonomne mjere i povećati otpornost: EU je bila najuspješnija u implementaciji svog akcionog plana kada je djelovala autonomno, posebno u razvoju novih političkih alata. Ažurirani plan bi stoga trebao dopuniti inicijative saradnje opcijama za nezavisne akcije, ako saradnja ne urodi plodom. To će povećati međunarodnu pregovaračku moć EU. Kako bi ojačala otpornost, EU bi trebala popraviti tehničke i političke nedostatke, koji ograničavaju efikasnost njenih političkih alata.

Proširiti koalicije kako bi se Kina usmjerila ka multilateralizmu zasnovanom na pravilima: Peking je pokazao ograničenu podršku multilateralnim rješenjima zasnovanim na pravilima za globalne izazove ili za konstruktivne reforme međunarodnog sistema. Umjesto toga, gradi svoj uticaj unutar multilateralnih tijela na pitanjima koja direktno utiču na kineske interese i daje prioritet unilateralnim i bilateralnim mjerama (npr. odgovor na pandemiju ili klimatsku krizu). Nadalje, promovira je alternativni, državno vođen „pravi multilateralizam“ koji definira kroz svoje inicijative za globalni razvoj, sigurnost, civilizaciju i sigurnost podataka. Nedostatak suštinskog doprinosa raspravama o reformi multilateralnih institucija mogao bi čak ukazivati na to da Peking uključuje neke od tih razgovora sa ciljem strateškog odugovlačenja.

Koordiniranje zajedničkih problema i energično investiranje na angažiranju globalnog juga, mimo tradicionalnih partnera istomišljenika. Multilateralnom sistemu potrebna je reforma koja će udovoljavati principima i interesima EU, kao i zabrinutostima zemalja u razvoju – kako bi se efikasno nadmetao sa alternativnim ponudama i imao šansu da prevaziđe inerciju.  

 

Smanjiti rizike, angažirati se, koordinirajta: ažuriranje politike EU o Kini

 

Značajni događaji u Kini i na globalnoj sceni posljednjih godina zahtijevaju ažuriranje akcionog plana koji je uključen u Strateške perspektive Kine iz 2019. godine. Ovaj ključni politički dokument uspostavio je zajednički pristup odnosima sa Kinom – angažirajući je kao partnera za saradnju i pregovore, ekonomskog konkurenta i sistemskog rivala. Iako je cjelokupni fleksibilni pristup i dalje koristan, same akcione točke zahtijevaju ažuriranje kako bi odgovorilo na novu političku stvarnost i primjenila iskustva naučena iz načina na koji su države članice implementirale 10 akcionih tačaka Strateške perspektive.

Od 2019. Kina je postala centraliziranija, više kontrolirana i asertivnija. 20. nacionalni kongres Komunističke partije Kine (CCP) je signalizirao dalju centralizaciju predvođenu partijom, veću kontrolu koja se širi na ekonomiju, kao i povećanu upotrebu zakona kao oružja protiv rivala (npr. novi kineski zakon protiv špijunaže ili zakon Hong Konga Zakon o nacionalnoj sigurnosti). Partijska država je potvrdila svoj tržišno intervencionistički i asertivni kurs vanjske politike koji je u suprotnosti sa duhom međunarodnog poretka zasnovanog na pravilima, kao i s evropskim nadama da će ekonomske veze približiti NRK njenom vlastitom skupu normi i preferencija.

Peking je postao sve više usmjeren na konflikt u Tajvanskom moreuzu i ambiciozniji u kontroli međunarodnog diskursa i promoviranju vizija alternativnog međunarodnog poretka (npr. kroz inicijative za globalni razvoj, sigurnost, civilizaciju i sigurnost podataka). U međuvremenu, geopolitička situacija je postala nestabilnija zbog pandemije COVID-19, ruske invazije na Ukrajinu i intenziviranja kinesko-američke konkurencije koja podstiče razdvajanje međunarodnog poretka. Nespremnost Pekinga da se suprotstavi Moskvi zbog  invazije na Ukrajinu posebno ispituje njen kredibilitet kao održivog partnera za EU.

EU je već počELA odgovarati na ove promjene u svom dokumentu Evropske službe za vanjske poslove (EEAS) o Kini iz oktobra 2022. godine, prijedlogu predsjednice Evropske komisije Ursule von der Leyen za smanjenje rizika u martu 2023. i raspravama o Kini tokom Gymnich sastanka EU u maju 2023. Vijeća za vanjske poslove. Samit EU-Kina i diskusije Evropskog vijeća u junu 2023. bit će ključni za razvoj bolje koordiniranog stava o Kini. Zadatak je još hitniji jer nedavni nalet diplomatskih razmjena između Kine i zemalja članica zahtijeva stvaranje bolje koordiniran stav EU o kineskoj politici. Predstojeći izbori za Evropski parlament i novi mandat Evropske komisije 2024. upućuju na potrebu da se u narednim mjesecima dogovori o taktičkom akcionom planu za Kinu, kako bi se spriječili poremećaji u politici EU-a o Kini u toku izbora.

 

Obratiti pažnju na sve veći značaj konkurencije i rivalstva

 

Novi akcioni plan EU trebao bi se fokusirati na definiranje taktičkog nivoa politike EU-a prema Kini i prepoznati povećanu važnost sistemskog rivalstva i ekonomske konkurencije, čak i dok EU zadržava svoj pristup Kini kao partneru, konkurentu i suparniku. Novi set akcionih tačaka pomoći će EU da provede svoju politiku u Kini oko tri cilja:

 

Ključni načini za SMANJENJE RIZIKA

 

1. Kreirati okvir za procjenu rizika EU sa odgovarajućim mjerama odgovora

 

Smanjenje rizika je vodeći koncept koji je predložila EVropska komisija za upravljanje i smanjenje ekonomskih ovisnosti i ranjivosti EU-a – kao što su nedavne tenzije u lancima nabavke ili oslanjanje na uvoz kritičnih sirovina sa određenih lokacija. Nudi široku konceptualnu osnovu za višestruke politike i pristupe, uključujući procjene rizika partnera predložene u strategiji ekonomske sigurnosti EU. Iako je uklanjanje rizika u ekonomskim odnosima glavni fokus ovog odjeljka, uklanjanje rizika je više od samo ekonomskih interakcija. Smanjenje rizika je i smanjenje rizika po evropske vrijednosti i demokratiju.

Usklađujući metodologije koje dosljedno primjenjuju i države članice, EU može procijeniti rizike koje predstavlja Kina (i druge zemlje) bez diskriminacije Kine, ali dopuštajući da rezultati procjene ukazuju da određeni aspekti odnosa sa Kinom predstavljaju visoke rizike za EU. Kriterijumi rizika bi bili što objektivniji, ali moraju biti zasnovani na iskustvu. Procjena rizika bi naglasila rezultate Pekinga o ekonomskoj prinudi i netržišnim praksama, kao i uticaj EU cilja tehnološke samodovoljnosti, sve elemente koji povećavaju rizik od poremećaja. Kako bi osigurale uspjeh, evropske firme u strateškim sektorima (koje je Evropska komisija već identificirala u izvještajima objavljenim 2021. i 2022.) otkrile bi svoj stepen izloženosti kineskom tržištu u smislu investicija, prihoda, profita i lanaca vrijednosti gdje su javne informacije nedovoljne. EU-ov sistem ranog upozoravanja (trenutno u razvoju) mogao bi se zatim podesiti na osnovu ovih informacija.

Procjena rizika će omogućiti EU, državama članicama i poslovnoj zajednici da prvo prikupe uporedive podatke o postojećim rizicima, njihovom uticaju i sposobnosti upravljanja njima. Drugo, to bi omogućilo usvajanje prijeko potrebnog zajedničkog pristupa za identifikaciju takvih rizika i načina upravljanja njima, i na taj način

uskladiti različite politike i njihovu implementaciju koje odgovaraju zajedničkim ciljevima uklanjanja rizika. Tokom tog procesa, karakteristike različite robe treba uzeti u obzir u oblikovanju najboljeg pristupa upravljanja rizikom (tj. za manje robe gomilanje zaliha može biti odgovor). Rezultati procjene pomoći će u određivanju prioriteta i koordinaciji mjera (za države članice) kao što su diverzifikacija, skladištenje, recikliranje, povezivanje lokalnih industrija u strateškim sektorima ili razvoj domaćih kapaciteta, kao i pomoć u identifikaciji potencijalnih nedostataka u postojećem alatu. Rezultate procjene rizika treba uzeti u obzir tokom razvoja i koordinacije strategija – kao u provedbi programa Komisije Global Gateway, trgovinskih sporazuma ili drugih bilateralnih sporazuma.

 

2. Izgraditi i ojačati globalne mreže za smanjenje zavisnosti od Kine

 

Izgradnja novih ekonomskih veza i jačanje  postojećih pomoći će u smanjenju strateške ovisnosti o Kini. Peking je shvatio da je angažman sa ekonomijama u razvoju ključ za budućnost njegovog ekonomskog prosperiteta i moći. Osim jačanja odnosa sa tradicionalnim partnerima kao što je G7, EU bi se trebala fokusirati na svoj odnos sa ekonomijama u razvoju. Sporazumi o slobodnoj trgovini (FTA), novi format Vijeća za trgovinu i tehnologiju (TTC), Global Gateway i drugi bilateralni aranžmani mogu pomoći EU da diverzificira i učvrsti vlastiti lanac snabdijevanja, kao i globalne lance snabdijevanja. Ovo pomaže da se izbjegne indirektna ovisnost o Kini preko trećih zemalja i promoviraju standardi koji poštuju ljudska, radnička i ekološka prava – prava koja su u središtu vrijednosnog sistema EU.

Iako su bilateralni angažmani najbrži i najefikasniji način upravljanja ranjivostima, rizikuju da se previde indirektne zavisnosti. Komisija je već usvojila princip da ne zavisi mnogo od jednog izvora. Jačanje plurilateralnog angažmana dodatno bi doprinijelo očuvanju efektivne diverzifikacije uz održavanje određenog stepena otvorenosti.  

 

3. Kreirati smjernice EU o informiranom subnacionalnom i nedržavnom angažmanu

 

Direktan angažman kineskih aktera sa gradskim ili lokalnim evropskim vlastima i institucijama kao što su univerziteti i istraživački centri odvijao se uz minimalnu ili ograničenu kontrolu i često sa malo svijesti evropskih sub-nacionalnih aktera o osnovnim rizicima u ovom angažmanu, ograničavajući Nadnacionalnu stratešku svijest EU. Kada je EU sačinila svoje Strateške perspective 2019. godine, bilo je

Nacionalna sigurnost je nadležnost svake države članice. Međutim, strano miješanje u jednoj državi članici ima posljedice za druge. Iz tog razloga, EU bi trebala izraditi smjernice i preporuke (npr. kontrolne liste koje se mogu primijeniti) kao nacrte politike koje bi države članice mogle otkriti lokalnim vlastima, institucijama i civilnom društvu koje se angažira sa partnerima iz zemalja visokog rizika. Pristup bi bio ukorijenjen u ideji jačanja demokratske otpornosti kroz pristup cjelokupnog društva sa smjernicama EU koje bi služile kao prijedlozi državama članicama da senzibiliziraju lokalne aktere na izazove vezane za FIMI i osnaže ih da samostalno odgovore. Nivo rizika povezan sa svakim partnerom bi se identificirao kroz predloženu procjenu rizika, definiranu kroz kriterije koji se mogu primjeniti na svakog aktera. Ovo bi trebalo uključivati smjernice o sigurnosti znanja, informacija u vezi sa medijskim partnerstvima i objavljivanjem/emitiranjem informacija te proširenjem kompleta alata za 2022. o ublažavanju stranog uplitanja u istraživanje i inovacije.

 

Ključni načini za ANGAŽIRANJE

 

1. Pojačati stratešku komunikaciju i spremnost za odgovor na strateška pitanja

 

Dosljednost poruka između država članica ključni je preduslov za efikasno diplomatsko strateško odvraćanje EU od Kine. Dogovaranje niza zajedničkih poruka o ključnim pitanjima od interesa – poput pozicioniranja Kine prema invaziji Rusije na Ukrajinu ili napetosti u Tajvanskom moreuzu – pomoći će EU da smanji svoju ranjivost u strateškoj komunikaciji i pojača sposobnost diplomatskog odvraćanja. U tom kontekstu, EU bi trebala razmotriti jačanje svojih kapaciteta za zajednički odgovor i komunikaciju u nekim ekstremnim scenarijima kako bi osigurala svoju spremnost, ako se oni materijaliziraju. Naprimjer, trebalo bi se dogovoriti o nizu zajedničkih poruka koje će prenijeti članice EU i razgovarati o nizu zajedničkih mjera koje imaju za cilj podržati status quo u Tajvanskom moreuzu i spriječiti Kinu da pruži značajniju podršku Rusiji u njenoj agresiji na Ukrajinu .

Kako bi olakšali kolektivne komunikacijske prakse, EEAS i COASI (Radna grupa za Aziju i Okeaniju Vijeća EU) mogli bi voditi rasprave o usklađivanju poruka – uključujući saopćenja i izjave za javnost – prije velikih interakcija sa kineskim zvaničnicima, kada se raspravlja o strateškim interesima EU. Na sličan način, trebalo bi uspostaviti uobičajene prakse u smislu pravovremenog objavljivanja I jasnog očitovanja nakon sastanaka sa kineskim kolegama, kako bi se spriječilo da kineski narativi dominiraju prostorom diskursa u odsustvu evropskih pozicija.

 

2. Ojačati međunarodni poredak zasnovan na pravilima kroz reformske koalicije – sa ili bez Kine

 

Kolektivna rješenja za jačanje međunarodnog poretka zasnovanog na pravilima mogu se pozabaviti područjima u kojima je pojava Kine uzdrmala postojeći okvir i prijeti vladavini prava, u korist moći koja diktira zakon. Takve akcije slabe manje aktere, međunarodni pravilnik o konkurenciji (STO) i međunarodno restrukturiranje duga. Cilj bi trebao biti da Kina konstruktivno učestvuje u reformama koje jačaju multilateralizam zasnovan na pravilima.

Međutim, na osnovu ograničenog entuzijazma Pekinga za takve inicijative u prošlosti, EU bi trebala biti spremna izgraditi koalicije za reforme, posebno sa zemljama u razvoju, koje bi mogle potaknuti Kinu da se pridruži. Ovo bi moglo biti u obliku plurilateralnih sporazuma između zemalja koje su spremne podržati norme sistema zasnovanog na pravilima sa ili bez Kine. Uključivanje Kine ne bi trebalo dolaziti po cijenu osnovnih principa transparentnosti, pravičnosti i predvidljivosti. Predložene ili uspostavljene plurilateralne nadogradnje će potaknuti Kinu da istinski učestvuje u pregovorima fokusiranim na multilateralna rješenja.  

 

3. Razviti osnovna pravila za konstruktivnu zelenu saradnju/natjrcanje sa Kinom

 

EU i Kina trebale bi pronaći zajednički temelj za djelovanje na ekološkim izazovima. Ovo je zajednički interes obje strane, a saradnja ne bi trebala zahtijevati od evropskih partnera da ispune nepovezane uslove – naprimjer, na nju ne bi trebala uticati evropska razmjena sa tajvanskim partnerima. Osim bilateralnih napora na jačanju međunarodnih diskusija i okvira o okolišu, EU bi trebala ulagati u uspostavljanje zelenih standarda sa Kinom, uključujući robu, uticaj njihove proizvodnje na okoliš i dizajn javnih investicija u relevantnim sektorima.

Kao uslov za pristup jedinstvenom tržištu, EU postavlja zelene standarde visokog nivoa za proizvode sa velikim uticajem na životnu sredinu. Sljedeći korak je zajednički sistem certifikacije i procjene kako bi se maksimizirao učinak ovih mjera na ciljeve zaštite okoliša. Proizvodi napravljeni od drveta, baterije, pa čak i ekstraktivni minerali, kao i oni obuhvaćeni Mehanizmom za prilagodbu granica ugljika (CBAM) EU su očigledni prioriteti, kao i međunarodni transport. Napori za međunarodnu saradnju ne bi trebalo biti uslovljeni učešćem Kine. Ipak, ekonomski i politički značaj Kine u zelenoj tranziciji čini je prioritetnim partnerom pa je mudro da EU uzme u obzir zabrinutost Kine u prijedlozima za sistem certificiranja. Oblasti saradnje treba definisati imajući na umu konkurentske implikacije, s obzirom na perspektivu evropskih firmi.

Slično tome, kako bi osigurala međunarodno prihvaćene mjere, EU bi trebala uložiti resurse u objašnjavanje i bolje predstavljanje evropskih zelenih standarda, njihovih postupaka certifikacije, finansiranja koja se osiguravaju kako bi se olakšalo postizanje tih standarda i njihovo poštovanje i usklađivanje sa međunarodnim propisima.  

 

Ključni načini KOORDINACIJE

 

1. Kreirajti mehanizam za reviziju i ažuriranje akcionog plana EU za Kinu

 

Poboljšanje interne koordinacije, kako između učesnika tako i politika, prioritet je politike EU u Kini. Provođenje periodičnih procjena provedbe akcionih tačaka i njihovo ažuriranje u dvogodišnjim ciklusima može pomoći da se osigura koherentnija provedba mjera politike u vezi sa Kinom od strane država članica, kako bi se izbjegle pogrešne komunikacije i bliže uskladile zemlje članice EU na taktičkom planu - na nivou agende politike EU u Kini. To bi poslužilo kao sljedeći korak ka ujedinjenijoj kineskoj politici koja stoji na zajedničkom temelju trostrukog pristupa Strateške perspektive.

Procjenu treba izvršiti EEAS u koordinaciji sa COASI-jem i uključiti mjere širenja mreže relevantnih učesnika (kao što su zastupnici EP, predstavnici poslovnih subjekata, nevladine organizacije, istraživačke institucije itd.) i doprinos delegacija EU i država članica u Pekingu. Zaključci procjena i prijedlog ažuriranja akcionih tačaka bi se zatim mogli raspravljati na nivou COREPER-a i, ako se smatra odgovarajućim, staviti na dnevni red Vijeća za vanjske poslove ili Evropskog vijeća.

Uz sve veći broj aktera i instrumenata politike koji su uključeni ili pod uticajem kineske politike, takav proces revizije mogao bi suziti jaz između strateškog razmišljanja i praktičnih akcija na operativnom nivou EU i njenih država članica u vezi sa politikom Kine. Nadalje, dvogodišnji ritam bi mogao pomoći u strukturiranju kineske agende sljedećih Evropskih komisija, pomažući da se osigura efikasna realizacija projekata politike između uslova EU.

Revizija bi pomogla i da se ograniči asimetrija informacija između različitih aktera EU i Kine (koja koordinira razmjenu između svojih zvaničnika i država članica). Smanjenje ove asimetrije, koja trenutno koristi Pekingu, ometalo bi taktiku zavadi pa vladaj.

 

2. Razviti razumijevanje EU politike partnera Kine

 

Kineske politike i inicijative sve su više usmjerene na korištenje angažmana Pekinga sa trećim zemljama za preoblikovanje međunarodnog poretka. Bolje razumijevanje stavova njegovih partnera o Kini pomoći će EU da odgovori na sistemski izazov koji predstavljaju napori Pekinga. Razmjena sa partnerskim zemljama se već odvija, na primjer, kroz posvećeni Dijalog na visokom nivou između EU i SAD o Kini i napore u koordinaciji u okviru G7. EU bi trebala proširiti takve napore i mapirati gdje se njeni interesi preklapaju sa vladama i društvima partnerskih zemalja i u skladu sa njima izazivaju zabrinutost kada je u pitanju politika Pekinga. Takvi napori bi trebali uključiti zemlje u razvoju kako bi se ugradile  neevrocentrične perspektive u koalicije. Ovo pomaže u opovrgavanju etiketa poput "Zapad protiv ostatka svijeta" ili "Globalni sjever protiv globalnog juga" koje ograničavaju politike EU ili potvrđuju narative Pekinga.

Na primjer, redovno prikupljanje informacija od strane kontakt osoba o Kini u delegacijama EU-a moglo bi dovesti do tromjesečnih ažuriranja za EEAS o aktivnostima Kine i rastućem uticaju u zemljama domaćinima i njihovim politikama vezanim za Kinu. To bi moglo pomoći u mapiranju mogućnosti ili zabrinutosti trećih zemalja u vezi sa Kinom i ojačati kapacitet EU da se uključi u bitku narativa i borbu ponuda. Doseg bi trebao uključiti razgovore s evropskim preduzećima u trećim zemljama kako bi se identificirali izazovi sa kojima se suočavaju, često subvencionirani, kineski konkurenti.

Takav napor bi olakšao interakciju sa novim partnerima o pitanjima Kine i mogao bi se koristiti za informiranje o aktivnostima EU okrenutim prema van u okviru, na primjer, Globalnog prolaza ili susjedskih politika. EEAS bi mogao podijeliti rezultate sa državama članicama u okviru postojećih razmjena, jer im često nedostaju

 

3. Razviti i udružiti stručnost o Kini, uključujući mjere obuke

 

Kina je nova i složena globalna sila čije odluke utiču na sve veći raspon međusektorskih političkih debata EU – od industrijske politike do sigurnosti znanja. Ipak, EU i nacionalne agencije često nemaju kapacitet i/ili internu ekspertizu da se fokusiraju na Kinu, a nivo znanja o Kini ostaje neravnomjerno raspoređen i neravnomjerno prioritetan u vladinim agencijama širom EU. EU gradi svoje znanje o Kini kroz inicijative koje sponzorira EU, kao što su projekti vezani za Kinu u okviru Horizon Europe ili Istraživačke mreže Kine u Europi (CHERN), koji vladinim akterima mogu pružiti stručnost na koji se mogu koristiti. Ali povezivanje sve većeg broja vladinih institucija na koje utiče Kina sa ovim skupom stručnjaka ostaje izazov.  

Da bi se ovo prevazišlo, EU i države članice trebale bi razmotriti ulaganje u dugoročne napore za jačanje primijenjenih istraživanja u Evropi u Kini, bilo na način sličan Bruegelu ili novom institutu geopolitike u Briselu ili na umreženiji način. Trebali bi početi uspostavljanjem namjenskih godišnjih kineskih obuka za evropske zvaničnike kako bi im pomogli da kontekstualiziraju djelovanje Pekinga u okviru svog područja rada. Ovo bi trebalo ponuditi ne samo zvaničnicima koji se direktno i službeno bave Kinom, već posebno onima koji pokrivaju pitanja koja su usko povezana sa Kinom. Neki od istomišljenika EU već su poduzeli takve mjere.