Sistemska eliminacija. Napori za demontiranje sistema lokalne samouprave u Rusiji
Putinov režim je proveo više od dvije decenije postepeno oduzimajući lokalnim vlastima njihovu autonomiju, kao dio dosljednog procesa centralizacije države. Efektivno demontiranje sistema lokalne samouprave sada se bliži kraju, pod izgovorom poboljšanja njegove funkcionalnosti. Ove promjene, koje potkopavaju interese lokalnog stanovništva, kao i interese lokalnih i regionalnih elita, izazvale su otpor na lokalnom nivou. Ipak, malo je vjerovatno da će Kremlj promijeniti svoj trenutni kurs, već će umjesto toga ciljati na daljnju konsolidaciju vlasti. Ukidanje lokalne samouprave daje federalnom centru značajnu kontrolu nad lokalnim vlastima, gdje je ranije postojao ograničeni politički pluralizam. Istovremeno, međutim, to stvara niz izazova za Putinov režim, koji bi se u budućnosti mogli pokazati opasnim.
Postepeno ukidanje sistema lokalne samouprave
Tokom decenije nakon raspada SSSR-a – gdje sistem lokalne samouprave praktično nije postojao do samog kraja, a lokalna vijeća su služila kao simbolična zamjena, nisu imala imovinu i efektivno su zavisila od Komunističke partije – lokalne samouprave u Rusiji su se razvijale kroz proces eksperimentiranja. Poprimale su različite oblike, često određene regionalnim specifičnostima. Usred ekonomske krize i oslabljenog federalnog centra, lokalne vlasti u općinama (teritorijalne jedinice lokalne samouprave), koje su ustavno bile različite od državnih vlasti (federalnih i regionalnih), uživale su značajnu političku autonomiju i suočavale su se sa malim pritiskom iz Moskve. Bile su više zavisne od regionalnih vlasti, koje su u to vrijeme, također, imale značajnu nezavisnost od federalnog centra.
Proces oduzimanja autonomije lokalnim samoupravama započeo je ubrzo nakon što je Vladimir Putin došao na vlast 2000. godine i odvijao se paralelno sa novom politikom centralizacije Kremlja. Reforma uvedena 2003. godine pod izgovorom razgraničenja nadležnosti i kompetencija između državnih i lokalnih vlasti efektivno je ujedinila organizacijsku strukturu lokalne samouprave, što je kršenje ruskog Ustava. Raznolik sistem općina višeg i nižeg nivoa – gdje su ove druge bile dio prvih – zamijenjen je gradskim okruzima i općinskim okruzima (rejonima) koji su obuhvatali i ruralna i urbana naselja (poselenija).
Kako bi oslabila položaj općinskih lidera, vlada im je zabranila (s izuzetkom naselja sa manje od hiljadu stanovnika) da istovremeno obavljaju funkcije šefa lokalne uprave i predsjedavajućeg predstavničkog tijela. Zvanično opravdanje bila je želja da se ograniči
dominacija lokalne izvršne vlasti nad zakonodavnom, što je navodno stvorilo širok spektar mogućnosti za korupciju.
Kao rezultat toga, uspostavljena je institucija takozvanog gradskog menadžera – ugovornog administratora lokalne uprave imenovanog putem konkurentskog procesa – kao alternativa izabranom gradonačelniku izabranom narodnim glasanjem. Imenovanje takvog zvaničnika, kojem nedostaje demokratski mandat, ne samo da je stvorilo sukob interesa (jer je načelnik općine, izabran među lokalnim zastupnicima, bio dužan prenijeti većinu svojih ovlaštenja na imenovanog administratora), već je i razvodnilo odgovornost prema stanovnicima i ograničilo javni uticaj na lokalnu politiku.
Do 2014. godine, gradski menadžeri su bili zaduženi za 58 regionalnih središta, a broj administrativnih centara u kojima su gradonačelnici direktno birani pao je sa 75 na 19 (od 83). 2015. godine uvedeni su novi propisi kako bi se sistemu dao privid izborne legitimnosti – nakon završetka konkurentskog procesa selekcije, svaki kandidat mora biti potvrđen glasanjem lokalnih zastupnika. Danas, direktni izbori za gradonačelnika postoje samo u Jakutsku (Republika Saha), Habarovsku (Habarovski kraj), Anadiru (Čukotski autonomni okrug) i Abakanu (Hakasija).
Uz strukturne promjene, sistem lokalne samouprave u Rusiji – iako formalno odvojen od državnih vlasti – u praksi je došao pod njihovu kontrolu. Regionalne vlasti, koje efektivno funkcioniraju kao teritorijalni produžeci Kremlja, dobile su pravo da odrede kako se biraju organi lokalne samouprave unutar njihovih nadležnosti, kao i da imenuju polovinu članova odbora za izbor odgovornih za izbor lokalnih administratora. Guvernerima je 2024. godine data ovlast da izdaju upozorenja i opomene općinskim načelnicima i šefovima lokalnih administracija te da ih smjenjuju ili traže njihovu smjenu putem lokalnih zakonodavnih tijela.
Ustavni amandman iz 2020. godine, koji je učvrstio ruski superpredsjednički sistem i dodatno centralizirao vlast, poslužio je kao katalizator za konačno ukidanje autonomije lokalne samouprave. Nacrt zakona koji je fundamentalno restrukturirao – a u praksi i demontirao – sistem podnesen je u decembru 2021. Zbog domaćeg političkog konteksta – invazije na Ukrajinu, predsjedničkih izbora 2024. i otpora građana – Putin nije potpisao zakon do marta 2025.
Jedan od glavnih ciljeva reforme bio je ukidanje dvoslojnog općinskog sistema spajanjem jedinica nižeg nivoa u veće cjeline. Naprimjer, u Krasnojarskom kraju prije promjena postojale su 472 jedinice: 17 gradskih okruga, 32 općinska okruga, 389 seoskih naselja i 22 gradska naselja. Nakon reforme, ostat će samo 39 jedinica – šest gradskih i 33 općinskih okruga.
Ovaj mandat odozgo prema dolje imao je za cilj ubrzati transformacije koje su već bile u toku. Do trenutka kada je zakon usvojen, 20 regija – pod pritiskom Kremlja – već je implementiralo promjene, uključujući okupirane teritorije Ukrajine (tzv. Donjecku i Lugansku Narodnu Republiku, a od 2022. godine i Hersonsku i Zaporišku oblast). Ovaj trend se odrazio u stalnom smanjenju broja općinskih jedinica.
Kao rezultat ukidanja nižeg nivoa općinske vlasti, do 99 posto svih izabranih pozicija u zemlji moglo bi nestati. Novi zakon izazvao je protivljenje regionalnih i lokalnih elita, što je navelo Kremlj na ograničene ustupke. Regionalnim vlastima je data mogućnost da odlučuju o strukturi lokalne vlasti. U 25 federalnih subjekata najavljena je samo djelimična reforma, dok je dodatnih 17 odlučilo zadržati prethodni model. Međutim, ostaje nejasno da li dvoslojna struktura može opstati nakon 2035. godine, kada se završava desetogodišnji prelazni period. Ne može se isključiti da će Moskva vršiti pritisak na regije da provedu promjene još ranije.
Reforma je uticala ne samo na strukturu lokalne vlasti, već i na osnovne principe njene unutrašnje organizacije. Prema novom sistemu, na onim lokacijama gdje se više ne održavaju direktni izbori, općinski čelnici se ne biraju iz grupe kandidata koji su prošli preliminarnu selekciju, već iz užeg izbora koji predstavlja guverner. Svi regionalni glavni gradovi sada su obavezni usvojiti ovaj sistem, što znači da će posljednja četiri administrativna centra uskoro prestati direktno birati svoje lidere.
Kandidate mogu nominirati političke stranke i regionalna predstavnička tijela, ali i institucije na saveznom nivou poput zastupnika Državne dume, Građanske komore Ruske Federacije ili Sveruskog udruženja za razvoj lokalne samouprave, koje okuplja lokalna udruženja. To stvara rizik da će lokalne pozicije popunjavati zvaničnici koji nemaju veze s lokalnom politikom – praksa koja se ranije uglavnom koristila na regionalnom nivou.
Kremlj već priprema novo osoblje. 2023. godine pokrenuo je takozvanu „školu za gradonačelnike“ (po uzoru na „školu za guvernere“, koja djeluje od 2017.) – program koji vodi Ruska predsjednička akademija za nacionalnu ekonomiju i javnu upravu, a koordinira ga Sergej Kirijenko, uticajni prvi zamjenik šefa predsjedničke administracije. Četiri grupe su završile obuku, ukupno 321 osoba koje su prethodno obavljale visoke lokalne i regionalne funkcije. Rotacija takvih „profesionalnih menadžera“ između općina omogućit će Moskvi da izbjegne situacije u kojima se čelnici lokalnih vlasti previše ukorijene u lokalne poslovne i administrativne elite.
Totalna kontrola
Reforma sistema lokalne samouprave zvanično se opravdava potrebom za poboljšanjem njene efikasnosti i finansijske održivosti. Međutim, u stvarnosti ona služi političkoj agendi Kremlja za konsolidaciju moći. Zakonska podređenost lokalnih vlasti regionalnim administracijama – efektivno ih stavljajući pod strog nadzor Moskve – u skladu je sa centralističkom logikom Putinovog režima.
De facto demontiranje sistema lokalne samouprave omogućava efektivnu demobilizaciju gradskog biračkog tijela, koje je tradicionalno činilo jezgro opozicionih pokreta. Također, značajno slabi potencijal za proteste na lokalnom nivou i smanjuje vjerovatnoću podrške lokalnih elita. Paralelne mjere, poput digitalizacije administracije i širokog usvajanja elektronskog glasanja, dodatno jačaju kontrolu Kremlja nad izbornim procesom na lokalnom nivou i smanjuju ovisnost federalnog centra o lokalnim zvaničnicima.
Pooštrena kontrola nad lokalnom samoupravom koristi Putinovoj vladajućoj stranci, Jedinstvenoj Rusiji, a istovremeno ograničava uticaj takozvane sistemske opozicije. Na općinskom nivou, ova opozicija – posebno Komunistička partija Ruske Federacije (KPRF) – je ranije bila u stanju pružiti istinski otpor vlastima, zajedno sa nezavisnim aktivistima. Jedna od posljedica spajanja općinskih jedinica je mogućnost kompenzacije neslaganja u urbanim područjima glasovima iz manjih naselja, čiji su stanovnici obično lojalniji Moskvi.
Dominacija Jedinstvene Rusije u lokalnoj samoupravi će, također, omogućiti Kremlju da efikasnije manipulira izborima za guvernera putem takozvanog sistema „općinskih filtera“. Pored toga, olakšat će korištenje takozvanih „administrativnih resursa“ – kao što su glasovi zaposlenih u javnom sektoru, državnih službenika i radnika iz velikih preduzeća – kako bi se osigurali željeni rezultati na izborima za regionalne parlamente, Državnu Dumu i predsjedništvo.
Posljednjih godina, Moskva je naglasila potrebu za povećanjem finansijske nezavisnosti lokalnih samouprava. Međutim, čini se da se promjene kreću u suprotnom smjeru. Općine i dalje uveliko ovise o međubudžetskim transferima – i regionalnim i federalnim – uključujući subvencije (za podršku provedbi specifičnih zadataka delegiranih od strane viših nivoa vlasti), kao i subvencije i budžetske grantove. Bez njih, ne bi bile u stanju pokriti ni svoje rutinske operativne troškove.
Reforma praktično ne uvodi nikakve mjere za jačanje finansijske baze općinskih budžeta. Istovremeno, udio državnih kredita u dugu lokalnih vlasti raste – sa 61 posto u januaru 2024. na 63 posto u januaru 2025. – na štetu komercijalnih kredita. Ovaj trend dodatno produbljuje ovisnost lokalnih vlasti o federalnom centru.
U stvari, promjene mogu dodatno pogoršati njihove finansijske poteškoće. Dok je lokalnim vlastima dodijeljeno 18 isključivih nadležnosti, regionalne vlasti mogu delegirati sličan broj bez obaveze da osiguraju odgovarajuće finansiranje. Štaviše, guverneri su ovlašteni da smjenjuju općinske načelnike koji ne ispunjavaju delegirane zadatke, dajući im još jedan instrument nadzora i pritiska.
Proširenje kontrole nad lokalnom upravom, također, zahtijeva od Kremlja da se direktnije uključi u praktično upravljanje na lokalnom nivou. Ova promjena sa sobom nosi nekoliko potencijalnih izazova.
Ukidanjem nižeg nivoa općinske vlasti, centar se lišava institucija koje su djelovale najbliže javnosti. Kao rezultat toga, sposobnost režima da rano otkrije društvene tenzije i brzo reagira na izbijanja nezadovoljstva može biti oslabljena. Strukture lokalne samouprave, također, su poslužile kao korisna fasada za sve autoritarnije politike Moskve, pružajući građanima iluziju djelovanja na lokalnom nivou. Štaviše, vlasti su često prebacivale krivicu za socio-ekonomske proteste na niže zvaničnike, predstavljajući se kao neutralni arbitri. Nedavne organizacijske promjene otežat će primjenu ovog mehanizma u budućnosti.
Kako je sistem lokalne samouprave sistematski demontiran, njegov prestiž i privlačnost su stalno opadali. To se posebno odnosi na poziciju gradonačelnika u većim gradovima, koji su nekada imali široka ovlaštenja i pristup finansijskim resursima. Učešće u lokalnim zakonodavnim tijelima uglavnom je neplaćeno – samo predsjedavajući, njihovi zamjenici i šefovi odbora primaju plaću – a beneficije i uticaj povezani sa obavljanjem poslaničkog mandata su se vremenom smanjivali.
Obavljanje funkcije može predstavljati i lični rizik. Širom Rusije, i sadašnji i bivši lokalni zvaničnici redovno se hapse pod optužbama za korupciju – čiju je validnost često nemoguće provjeriti – i oni uglavnom ostaju bespomoćni pred sigurnosnim službama. Čak ni visokopozicionirane ličnosti nisu imune. U junu 2025. godine, gradonačelnik Krasnojarska, Vladislav Loginov – političar Jedinstvene Rusije i bivši član Državnog vijeća Ruske Federacije – je pritvoren.
Kao rezultat toga, manje političara se kandiduje na lokalnim izborima, a iskusni menadžeri sve su manje voljni da se kandiduju za općinske pozicije. Ilustrativan primjer je grad Novokujbiševsk u Samarskoj oblasti, sa 100.000 stanovnika, koji je ostao bez gradonačelnika više od godinu dana i to nije izolovan slučaj.
Dugoročno gledano, ova situacija može izazvati ozbiljnu kadrovsku krizu, koja se može samo djelimično ublažiti angažovanjem diplomaca takozvane „škole za gradonačelnike“. U aprilu 2025. godine, Putin je pozvao na veće uključivanje veterana koji se vraćaju iz invazije na Ukrajinu u rad lokalne samouprave, a vlasti aktivno nastoje da ih integriraju u sistem.
Otpor na lokalnom nivou
Ukidanje nižeg općinskog nivoa uklanja gotovo sve izabrane pozicije u zemlji. Istaknutije od ovih uloga često su obavljali pojedinci povezani sa regionalnim elitama. Kao rezultat toga, promjene su negativno uticale na interese lokalnog birokratskog aparata i njegovih pokrovitelja.
Reforma je izazvala posebno nezadovoljstvo u etničkim republikama, gdje su – uprkos centralističkoj politici Kremlja – klanovske strukture (fuzija političke moći sa birokratskim i poslovnim elitama) i dalje posebno ukorijenjene. Uticajni lideri Tatarstana i Baškortostana – Rustam Minihanov i Radij Kabirov – javno su izrazili svoje protivljenje reformi. Vjačeslav Volodin, predsjednik Državne Dume, izrazio je podršku amandmanima koji sadrže kompromis na zakon.
Otpor regionalnih elita na lokalnom nivou pokazao se relativno efikasnim: zakonodavni proces je značajno odgođen, a Moskva, suočena sa kritikama, ublažila je prvobitne odredbe zakona. Uveo je određene ustupke, uključujući prelazni period do 2035. godine i mogućnost da regije zadrže dvoslojni model lokalne samouprave. Međutim, dugoročna održivost ovih ustupaka ostaje vrlo neizvjesna. Putanja Putinove centralizacijske politike ukazuje na to da će federalni centar vršiti sve veći pritisak na one federalne subjekte koji su zadržali stari sistem da usvoje novi okvir.