Model faznog pristupanja, pet godina kasnije 

Najveće naslijeđe Modela je to što je uspio u potpunom preoblikovanju razgovora o proširenju: niko sada ne brani stari binarni model proširenja. 

Teško da prođe sedmica bez još jednog neslužbenog dokumenta, prijedloga ili inicijative koja sugerira kako maksimalno iskoristiti politiku proširenja u eri u kojoj geopolitika zauzima prvo mjesto. Institucije EU, države članice i istraživački centri uključili su se u ovu debatu, generirajući mnoštvo termina i koncepata koji se bave potrebom za kreativnim razmišljanjem i hitnim djelovanjem. Iako se često preklapaju i često uzrokuju konceptualnu zbrku, ipak odražavaju zajedničko razumijevanje da tradicionalni pristup proširenju više nije prikladan svojoj svrsi. 

Među najranijim pokušajima da se ova dijagnoza prevede u konkretan, detaljan i strukturiran prijedlog bio je Model faznog pridstupanja. Zajednički razvijen od strane Evropskog centra za politiku (CEP-Beograd) i Centra za evropske političke studije (CEPS) 2021. godine, Model je postavio temelje za naknadne diskusije o tome kako reanimirati politiku proširenja. Kako se 2026. godina obilježava pet godina od njegovog nastanka, sljedeći tekst smješta Model unutar tekuće debate o proširenju, ispituje koje su od njegovih ideja dobile na političkoj popularnosti i ističe one koje se tek trebaju prihvatiti. 

Mapiranje debata: Gdje se Model nalazi? 

Tekući val diskusija o tome kako redefinirati politiku proširenja proizveo je dvije kategorije koncepata. Prva uključuje prijedloge koji insistiraju na potrebi da proširenje EU postane postepenije, kredibilnije i politički isplativije prije samog pristupanja, kako bi se potaknule dugo odgađane reforme. U tom smislu, Evropsko vijeće je 2022. godine usvojilo „postepenu integraciju“ kao novi službeni pristup proširenju. Iako se često koristi naizmjenično s terminima kao što su „postepeno uvođenje“ ili „ubrzana integracija“, namjerno je formuliran vrlo široko, ostavljajući dovoljno prostora za pojavu specifičnijih ideja o tome kako bi se mogla operacionalizirati bliža integracija. 

Druga kategorija uključuje ideje osmišljene da se pozabave zabrinutostima da bi EU mogla postati disfunkcionalna kako stiče nove članice, pod pretpostavkom da trenutni institucionalni i sistem donošenja odluka ostane na snazi. Ovdje nam na pamet padaju modeli za punopravno članstvo, kao što su „članstvo na jedinstvenom tržištu“, „pridruženo članstvo“ i „obrnuto članstvo“, kao privremena rješenja, nudeći privremene korake za kandidate, a istovremeno ostavljajući EU više vremena za interne reforme kako bi mogla adekvatno apsorbirati nove članice. 

Čitatelj bi se mogao zapitati gdje se Model faznog pridruživanja uklapa u ove debate. Njegova jedinstvena vrijednost leži u činjenici da premoštava dvije prethodno opisane kategorije koncepata povezanih s proširenjem, a istovremeno ima punopravno članstvo kao konačni cilj. 

S jedne strane, predviđao je povezivanje pristupa povećanim institucionalnim i finansijskim koristima s nivoom reformi postignutim tokom pretpristupnog perioda. Čineći to na postepen, na zaslugama zasnovan i reverzibilan način, prijedlog je imao za cilj povećati predvidljivost i kredibilitet cijelog procesa, čime bi se oslobodila politička volja zemalja kandidata da provedu bitne reforme. 

S druge strane, Model je riješio zabrinutost zbog teškoća u donošenju odluka u proširenoj, ali nereformiranoj Uniji uvođenjem privremenih ograničenja veta i poboljšanih zaštitnih mjera nakon pristupanja za nove države članice. Ovo je trebalo osigurati da se proširenje može nastaviti, čak i ako interne reforme EU ostanu nedovršene do trenutka kada zemlja kandidat ispuni uslove za pristupanje. 

Uzevši sve zajedno, kroz ove aranžmane prije i poslije pristupanja, Model je ponudio jedinstven i uravnotežen odgovor na zabrinutost postojećih država članica i potrebe zemalja kandidata. 

Praćenje usvajanja politika: Kakav je položaj Modela? 

Ideje Modela su ostavile traga na pristupu EU proširenju u četiri ključna područja politike, u različitoj mjeri. 

Prvo, prijedlog Modela za značajnije, ali uvjetovane finansijske podsticaje oživljen je u obliku Novog plana rasta za Zapadni Balkan (NGP). Kada je Model prvobitno izašao s ovim pristupom, istaknuo je da bi takav korak pomogao u smanjenju jaza socio-ekonomske konvergencije, jačanju domaćih kapaciteta apsorpcije i smanjenju prostora za uključivanje zlonamjernih vanjskih aktera. 

Danas, Instrument za reforme i rast za period 2024–2027 povezuje finansijsku podršku sa programima reformi, pri čemu su plaćanja uslovljena konkretnim kvantitativnim i kvalitativnim koracima. Prema riječima šefa DG ENEST, NGP predstavlja „oblik postepenog pristupanja“, jer pruža povećane finansijske podsticaje zemljama kandidatima na postepen, na zaslugama zasnovan i reverzibilan način. Važno je da NGP ne samo da uključuje osnovnu logiku Modela, već i široko odražava njegov pristup obimu dodatnog finansiranja koje je dostupno zemljama kandidatima. 

Model će ponovo dobiti na značaju dok EU priprema novi Višegodišnji finansijski okvir (VFF 2028–2034), posebno u debatama o povećanju pretpristupnog finansiranja i njegovom potpunom uslovljavanju reformama. 

Drugo, prijedlog Modela za postepeno institucionalno učešće nedavno je prihvatio njemački kancelar Friedrich Merz. U pismu upućenom čelnicima institucija EU, pozvao je na istraživanje „inovativnih rješenja“, uključujući postepeno otvaranje vrata institucija EU zemljama kandidatima. 

Kada je Model iznio ovaj prijedlog, namjeravane koristi bile su trostruke: pružio bi snažan podsticaj za reforme povezivanjem pristupa institucijama sa nivoom napretka, čime bi se dopunili finansijski podsticaji; olakšala bi socijalizacija predstavnika zemalja kandidata sa njihovim kolegama iz EU, dajući im glas u diskusijama o politici i podstaknula bi kandidate da postepeno grade svoje administrativne kapacitete, omogućavajući im da efikasno preuzmu obaveze članstva nakon završetka pregovora. 

Fokus Modela bio je na Vijeću EU, a istovremeno se zalagao za uključivanje kandidata u druge institucije EU kao što su Evropski parlament i Komisija, uključujući različite agencije. Budući da je kancelar Merz pozvao na osnivanje posebne Radne grupe za ovo pitanje, nacrt Modela za postepeno institucionalno učešće je u dobroj poziciji da pređe sa koncepta na konkretnu politiku. 

Treće, naglasak Modela na postpristupnim zaštitnim klauzulama sada je postao stvarnost, a komesarka za proširenje Marta Kos predvodi ovaj pristup. Prepoznajući opasnosti od čekanja na proširenje dok se čekaju unutrašnje reforme EU, Model je predložio pojačane zaštitne mjere kako bi se osiguralo da uslovljavanje ne prestaje danom pristupanja, posebno u oblastima kao što je vladavina prava. 

Ovo se može shvatiti kao pravne odredbe utvrđene u Aktima o pristupanju koje omogućavaju EU da preduzme korektivne mjere ako nova država članica ne ispuni svoje obaveze tokom unaprijed određenog perioda nakon pristupanja. Nadovezujući se na postojeće presedane, Model je zagovarao da duže, šire i preciznije zaštitne mjere trebaju nastati ne kao puki tehnički dodatak Aktima o pristupanju, kao što je uglavnom bio slučaj u prošlosti. Umjesto toga, na njih se treba osloniti kao na važno sredstvo kojim se osigurava da su nove članice dočekane bez nepotrebnog odlaganja, ali i da se efikasno drže pod kontrolom, čak i kada pretpristupni uslovi nestanu. 

S obzirom na to da je Akt o pristupanju Crne Gore trenutno u izradi, on pruža dobar poligon za novu generaciju zaštitnih klauzula, tako da se takav pristup može primijeniti u budućim rundama proširenja. 

Četvrto, prijedlog Modela da se privremeno ograniče prava veta nakon pristupanja ostaje njegov politički najosjetljiviji element, iako se sve više razmatra. Uzimajući u obzir vjerodostojne strahove država članica da bi nove članice mogle jednostrano zloupotrijebiti svoj veto u područjima kao što su vanjska politika ili politika proširenja, Model je ograničenja veta predstavio kao krajnju mjeru kako bi se osiguralo da se zemlje kandidati ne suoče sa zatvorenim vratima uprkos tome što su završile potrebne reforme. 

Prijedlog bi se mogao pokazati neophodnim kako bi se izbjegao takav štetan scenario, posebno zato što se pravovremena unutrašnja reforma Unije ne može uzimati zdravo za gotovo. U tom slučaju, svako ograničenje bi bilo privremeno, ograničenog obima i podložno automatskom isteku – sve kodificirano u Aktu o pristupanju – čime se izbjegava stvaranje članstva drugog reda. 

U praksi, s obzirom na to da se dotiče jednakosti država članica, nijedna institucija ili država članica ga nije otvoreno podržala. Ipak, prijedlog je ušao u političke diskusije, što ilustruje kontinuirana javna podrška albanskog premijera toj ideji. Naravno, ovo pitanje će biti od najveće važnosti za Uniju prilikom razmatranja pristupanja Ukrajine. 

Kakvo je naslijeđe Modela? 

Pet godina kasnije, najveće naslijeđe Modela leži u činjenici da je uspio potpuno preispitati razgovor o proširenju: niko više ne brani stari binarni model proširenja po principu "sve ili ništa". Iako je daleko od usvajanja kao koherentna arhitektura, dijelovi prijedloga ušli su u osnovni vokabular i političko razmišljanje EU. 

Zaista, jezik postepene integracije, uzajamne koristi, uvjetnog finansiranja i zaštitnih mjera nakon pristupanja – sve predstavljeno kao inovativna rješenja za izazove s kojima se suočava proširenje – postao je dio svakodnevnog diskursa EU. Važno je napomenuti da čak i s takvim rezultatima, potencijal Modela nije ni blizu u potpunosti iskorišten.