Pristup reformi proširenja po principu "usluga za uslugu": Pojednostavljenje pristupanja uz očuvanje Unije

U tom kontekstu, značajna reforma politike proširenja i njen konačni uspjeh zavisit će od zajedničke posvećenosti EU i zemalja kandidata usmjerene ka budućnosti. Umjesto čekanja da nevoljne države članice ili kandidati „popuste“ pod pritiskom – bilo da se radi o pojednostavljenju proširenja ili prihvatanju specifičnosti nakon pristupanja – ovaj tekst predlaže sljedeći aranžman „usluga za uslugu“: EU pruža pojednostavljenje i predvidljivost tokom pretpristupnog perioda, dok zemlje kandidati prihvataju prelazne mjere nakon pristupanja kako bi zaštitile funkcionalnost Unije.

Strana obaveze EU: ocjenjivanje rada na proširenju

Trenutna politika proširenja i dalje se bori da se prilagodi današnjim geopolitičkim realnostima i rastućem broju zemalja kandidata. Da bi održala i kredibilitet i efikasnost, EU su potrebna praktična prilagođavanja koja mogu potaknuti proces pristupanja bez potrebe za izmjenom ugovora. Sljedeći prijedlozi opisuju kako bi Unija mogla obnoviti proširenje kao funkcionalnu i kredibilnu politiku za kandidate.

1. Zatvaranje klastera umjesto poglavlja

Praktičan način za pojednostavljenje procesa pristupanja bio bi početak zatvaranja šest tematskih klastera, umjesto 35 pojedinačnih poglavlja. Kada je revidirana metodologija proširenja uvedena 2020. godine, utvrđeno je da će se pregovori o svakom klasteru otvarati kao cjelina, a ne poglavlje po poglavlje. Takav pristup je značajno pojednostavio proces donošenja odluka smanjenjem broja odluka Vijeća u ranoj fazi pregovora o pristupanju za oko 80 posto. Nema razloga zašto se ista logika ne bi mogla primijeniti i u kasnijim fazama. Iako bi to povećalo političku težinu svake odluke, prednost je što bi se države članice trebale složiti samo šest puta umjesto 35. Revizija pristupa ne bi bila čarobni štapić, jer bi veto ostao na snazi, ipak bi signalizirao da je EU ozbiljna u vezi sa povećanjem predvidljivosti procesa.

2. Snažnije glasanja kvalifikovanom većinom

Iako se debata o glasanju kvalifikovanom većinom (QMV) ponovo pojavila, nedostajao je jasan put ka njegovoj primjeni u procesu proširenja. Možda EU treba da gleda dalje od klasičnog QMV; umjesto toga, uravnoteženije rješenje bi se moglo pronaći u manje poznatoj opciji pojačanog QMV. Za razliku od glasanja kvalificiranom većinom (QMV), koje zahtijeva 55 posto država članica koje predstavljaju najmanje 65 posto stanovništva EU, snažnije glasanje bi zahtijevalo 65 posto država članica koje predstavljaju 72 posto stanovništva EU – podižući ljestvicu sa otprilike 15 na 21 državu da bi odluka bila usvojena. Odabir ovog pristupa bi do određene mjere očuvao osjećaj kontrole država članica, a istovremeno bi spriječio paralizu uzrokovanu jednim vetom.

3. Povezivanje institucionalnog učešća sa napretkom

Postepena integracija, koju je Evropsko vijeće odobrilo 2022. godine, omogućava kandidatima da uživaju neke pogodnosti članstva prije pristupanja. Međutim, do sada je fokus uglavnom bio na finansijskim aspektima kao što su grantovi ili krediti, kao i djelimični pristup jedinstvenom tržištu. Ipak, potencijal postepenog institucionalnog učešća ostaje uglavnom neiskorišten. Povezivanje napretka u klasterima i poglavljima sa povećanim pristupom tijelima EU premostilo bi jaz koji trenutno postoji između kandidata i država članica. Što kandidat više napreduje, to bi trebao imati više prilika za angažman s institucijama EU – i obrnuto – omogućavajući budućim članicama da „vježbaju“ članstvo i ojačaju spremnost prije pristupanja.

4. Uspostavljanje kalendara pristupanja

Predvidljivost je ključna za kredibilitet. EU bi trebala formalizirati ono što već neformalno radi – podržavati interne vremenske rokove kandidata – objavljivanjem službenog Kalendara pristupanja. Zajednički pripremljen od strane Komisije i Vijeća, on bi postavio indikativne ciljne datume za svakog kandidata, redovno ažurirane u godišnjem Paketu proširenja i Zaključcima Vijeća. Ovo ne bi garantovalo članstvo za fiksnu godinu, ali bi stvorilo zajedničku mapu puta, podstičući odgovornost i koherentnost među institucijama.

Strana obaveze kandidata: očuvanje proširene Unije

Kako EU preduzima interne prilagodbe kako bi proces učinio funkcionalnijim, od kandidata bi se očekivalo da pokažu svoju posvećenost prihvatanjem postpristupnih prelaznih mjera – osmišljenih da očuvaju funkcionalnost Unije i zaštite primjenu prihvaćenih obaveza i zajedničkih vrijednosti. Logika iza ovih mjera bila bi povećanje vjerovatnoće uspješnog proširenja, čak i ako EU ne završi vlastite interne reforme na vrijeme, kao što je napuštanje ili barem smanjenje slučajeva korištenja veta u Vijeću.

1. Uvođenje ograničenja veta nakon pristupanja

Kako bi se osiguralo da proširenje ne ometa kapacitet Unije za donošenje odluka, zemlje kandidati bi mogle pristati na privremena ograničenja korištenja prava veta nakon pristupanja. U zavisnosti od ishoda političkih pregovora, ona bi mogla obuhvatiti sva područja koja su trenutno predmet jednoglasnosti ili biti ograničena na ključna područja kao što su vanjska politika ili daljnja proširenja. Važno je napomenuti da takva ograničenja ne bi stvorila članstvo drugog reda jer bi se primjenjivala samo na unaprijed određeni period (npr. do 10 godina), dok bi automatski istekla nakon njegovog isteka. Istovremeno, prijedlog ove vrste bio bi praćen takozvanim "mehanizmom kočenja u nuždi", koji bi omogućio kandidatima da zaštite svoje vitalne nacionalne interese. Takav aranžman bi uveliko doprinio pridobijanju onih država članica čije stanovništvo i dalje pretežno ima skeptičan stav prema proširenju.

2. Ugrađivanje zaštitnih klauzula

Nadovezujući se na postojeće presedane, zaštitne klauzule treba ojačati i sistematski primjenjivati u svim budućim ugovorima o pristupanju. Oslanjajući se na Zaštitnu klauzulu o unutrašnjem tržištu i Zaštitnu klauzulu o pravosuđu i unutrašnjim poslovima korištene u Ugovoru o pristupanju Hrvatske, takve odredbe uglavnom pokrivaju ključna područja. Osim što su već povezane sa pravdom, slobodom i sigurnošću (Poglavlje 24), javnim nabavkama (Poglavlje 5), ekonomskim kriterijima (podoblast Osnovnog klastera) i četiri slobode (Poglavlja 1-4), klauzule bi trebalo proširiti kako bi obuhvatile propuste u vladavini prava i upravljanju. Ako bi nova članica potkopala poštenu konkurenciju, nezavisnost pravosuđa ili standarde borbe protiv korupcije, ove klauzule bi trebale omogućiti Uniji da privremeno obustavi pristup sredstvima, programima ili specifičnim mehanizmima saradnje dok se ne uspostavi usklađenost. Štaviše, produženje perioda aktivacije sa tri (kako je navedeno u prethodnim Aktima o pristupanju) na deset godina nakon pristupanja dodatno bi ojačalo sposobnost EU da odgovori na odgođeno nazadovanje.

3. Uspostavljanje mehanizma za praćenje tokom perioda ratifikacije

Završetak pregovora o pristupanju ne bi trebao označiti kraj reformskih napora, već početak njihove konsolidacije. Klauzula o praćenju – prvi put uvedena u Ugovor o pristupanju Hrvatske – omogućila je Komisiji da pažljivo prati sve obaveze preuzete tokom završne faze pregovora. Njena snaga leži u činjenici da je u potpunosti pokrivala područje vladavine prava. Štaviše, ako se utvrde pitanja koja izazivaju zabrinutost, Vijeće, djelujući kvalifikovanom većinom na prijedlog Komisije, imalo bi ovlaštenje da „preduzme sve odgovarajuće mjere“. Tačne mjere nikada nisu navedene, što je nešto što bi budući ugovori o pristupanju trebali ispraviti.

4. Uvođenje klauzule o odlaganju

Prepoznajući rizike preranog pristupanja, Klauzula o odlaganju – koja se prvi put pojavljuje u Aktu o pristupanju Bugarske i Rumunije – omogućila je EU da odgodi ulazak ako postoji ozbiljan rizik da će zemlja koja pristupa biti „očigledno nespremna“ da ispuni kriterije za članstvo do planiranog datuma pristupanja. Mehanizam je stavio Evropsku komisiju u središte praćenja, procjene usklađenosti sa pravosudnim, antikorupcijskim i reformama upravljanja. Ako usklađenost ne bi bila potpuna, Vijeće bi, na preporuku Komisije, moglo odgoditi pristupanje „za godinu dana“: djelujući jednoglasno kao opće pravilo, ili čak kvalifikovanom većinom u određenim slučajevima navedenim za Rumuniju. Primijenjena u budućim proširenjima, takva klauzula bi dala EU dodatnu prednost da osigura konačne obaveze reformi prije pristupanja.

 

 

U konačnici, uspjeh i predpristupnih i postpristupnih debata o reformama zavisit će od toga da li se EU i zemlje kandidati mogu naći na pola puta. Prihvatanjem prelaznih postpristupnih mjera kao gesta solidarnosti, kandidati mogu pomoći u rješavanju legitimnih zabrinutosti među sadašnjim državama članicama zbog paralize donošenja odluka ili nazadovanja upravljanja u proširenoj Uniji. Zauzvrat, takvo političko uvjeravanje bi olakšalo EU da pojednostavi procedure, smanji broj veta i poveća predvidljivost za kandidate. Takav pristup bi učinio politiku proširenja sposobnom da ostvari rezultate i osigura da Unija može efikasno funkcionirati, čak i kako broj njenih članova raste.