Ubrzajte pristupanje: Zašto je brže bolje u politici proširenja EU

Albanija, Moldavija, Crna Gora i Ukrajina - četiri od devet zemalja kandidata za EU - spremne su se pridružiti u narednih pet godina.

Međutim, suočavaju se sa domaćim preprekama i otporom unutar EU: lideri u nekim državama članicama strahuju da dodavanje zemalja bloku koji se oslanja na jednoglasnost riskira da ga paralizira. Kandidatura Ukrajine izaziva kontroverze, jer je nacija u ratu.

Suočena sa ćorsokakom, Evropska komisija promovira postepenu integraciju kao način održavanja zamaha proširenja, ali to riskira da kandidate zarobi u neodređenom limbu ako to vide kao zamjenu za punopravno članstvo.

Umjesto toga, punopravno pristupanje trebalo bi biti zvijezda vodilja EU. Poticanje Albanije, Crne Gore i Moldavije na maksimalnu spremnost razoružalo bi skeptike, preoblikovalo proširenje kao dobitak jedinstvenog tržišta i kupilo vrijeme za unutrašnje reforme – jačanje dugoročne sigurnosti unije i njenog prosperiteta.

 

Proširenje u prvom planu

 

Šefica EU za vanjsku politiku, Kaja Kallas, izjavila je početkom novembra da bi blok mogao dodati nove članice do 2030. godine. Ruska invazija na Ukrajinu u punom obimu vratila je proširenje na vrh dnevnog reda EU, kao odbrambeni bedem za jačanje granica i suprotstavljanje opkoljavanju ruskom agresijom. Ovo pomiče proširenje EU od ekspanzivnog rasta do zaštitne konsolidacije. „Vjerujemo da je ovo proširenje najvažnija geopolitička investicija u mir, sigurnost i prosperitet“, rekao je António Costa, predsjednik Evropskog vijeća, uoči sastanka sa liderima Zapadnog Balkana tokom prvih dana njegovog mandata.

EU trenutno ima devet kandidata za pristupanje, četiri od njih bi mogle postati članice do kraja 2030. godine: Albanija, Moldavija, Crna Gora i Ukrajina. Evropska komesarka za proširenje, Marta Kos, izjavila je da bi Crna Gora mogla biti spremna da postane 28. država članica EU do 2028. godine, a Albanija 29. članica EU do 2029. godine. Ukrajina i Moldavija mogle bi biti spremne da zaključe pregovore o pristupanju do 2028. godine i pristupe EU do 2030. godine.

Uprkos optimističnim izjavama, kandidati se suočavaju i sa domaćim preprekama i otporom nekih država članica EU, nisu svi za proširenje. Ukrajina je posebno kontroverzan kandidat zbog obima svojih potreba za obnovom, uporne korupcije i zabrinutosti u vezi s upravljanjem te nervoze među nekim državama članicama zbog uvoza zemlje koja je još uvijek u ratu sa Rusijom u EU. Štaviše, Mađarska je blokirala napredak Ukrajine iz, kako tvrdi, razloga povezanih sa pravima manjina.

Čak i drugi kandidati koji vode u utrci - Albanija, Moldavija i Crna Gora - koje provode zahtjevne institucionalne reforme kako bi se približile članstvu, suočavaju se sa preprekama za pristupanje od strane EU. Države članice se boje da bi dodavanje novih članica bio veliki trošak i rizik od uvoza nestabilnosti ili korupcije. Još gore, to bi moglo potpuno blokirati donošenje odluka u EU

jer zavisi od jednoglasnosti. Ove zabrinutosti sprečavaju blok da se dogovori o planu akcije za proširenje. Ne postoji konsenzus među prijestonicama o tome kako interno reformirati EU kako bi se napravio prostor za nove članice.

S obzirom na zastoj u proširenju, čini se da Evropska komisija promovira "postepenu integraciju" kao pragmatičan privremeni korak. Uveden u okviru reforme metodologije proširenja EU iz 2020. godine, ovaj pristup omogućava kandidatima da postepeno uvode programe i politike EU dok provode reforme i usklađuju svoje zakone sa zakonima EU - pravnom tekovinom EU. Međutim, postepena integracija mogla bi biti problematična ako zemlje kandidati počnu da je vide kao zamjenski proces za stvarno pristupanje. To bi ih moglo ostaviti u limbu neograničene integracije bez koristi od punopravnog članstva.

Neuspjeh u artikulisanju jasne i pravovremene mape puta za proširenje nosi mnogo više rizika od proceduralnog kašnjenja. Mogao bi uništiti same stubove evropske sigurnosti, prosperiteta i demokratije - kao i kredibilitet EU kao globalne sile. Bez odlučne strategije, EU bi mogla izgubiti povjerenje i entuzijazam svojih najželjnijih partnera (na Zapadnom Balkanu, kao i u Ukrajini, Moldaviji i Gruziji), narušavajući njihov reformski pogon i zapadnu orijentaciju (Srbija i Gruzija su trenutni izuzeci). Neaktivnost bi stvorila strateški vakuum koji su vanjske sile spremne popuniti. Rusija, Kina, Turska i zemlje Perzijskog zaliva već šire svoj uticaj u regionu.

Ovaj politički sažetak počinje analizom ovih geopolitičkih aspekata trenutnog procesa proširenja. Zatim se ispituje napredak ka članstvu u četiri vodeće zemlje i prepreke koje još trebaju savladati. Zatim se iznose unutrašnji izazovi sa kojima se EU suočava u ostvarivanju proširenja i zašto bi postepena integracija mogla biti kontraproduktivna. Konačno, u sažetku se tvrdi da bi EU trebala staviti veći fokus na pomaganje nekolicini lakše upravljivih zemalja kandidata (Albanija, Crna Gora i Moldavija) da postanu što spremnije za pristupanje. Ako blok to može učiniti, onda bi mogao olakšati put i za ostale kandidate - uključujući Ukrajinu.

 

Više Evrope, manje Rusije

 

Iako su sve faze proširenja EU bile geopolitičke, trenutna faza je duboko povezana sa tenzijama s Rusijom. Od 2022. godine, Evropska komisija je povećala svoje napore da približi zemlje kandidate članstvu u EU. Ponudila je Ukrajini privremeni pristup jedinstvenom tržištu i utočište milionima raseljenih Ukrajinaca.

Kao dodatak ovome, EU je uvela ciljane programe finansijske pomoći kako bi ojačao otpornost partnera i ubrzao njihovo usklađivanje sa standardima EU. Odluka Evropskog vijeća iz decembra 2023. godine o otvaranju pristupnih pregovora s Ukrajinom i Moldavijom označila je historijsku prekretnicu, s obzirom na to da se dogodila manje od dvije godine nakon njihovih zahtjeva za članstvo. U međuvremenu, Albanija i Crna Gora su postigle značajan napredak u svojim procesima pristupanja, pojavljujući se kao novi predvodnici agende proširenja. Obje su otvorile - a u slučaju Crne Gore privremeno zatvorile - veliki dio pregovaračkih poglavlja (grupiranih u tematske "klastere"), što signalizira napredno usklađivanje sa pravnom stečevinom EU i kredibilnu perspektivu da budu spremne za članstvo prije drugih kandidata.

Gotovo sve zemlje kandidati vide članstvo u EU kao put ka većoj sigurnosti, ekonomskoj stabilnosti i demokratskom upravljanju. Podjednako tačno za većinu zemalja kandidata je da žele više evropskog, a manje ruskog uticaja. Pored ruskog agresivnog rata protiv Ukrajine, Moldavija i Gruzija se, također, suočavaju sa ruskim vojnim prijetnjama, što njihovu integraciju čini

geopolitičkim pitanjem visokog rizika. Moldavija je izuzetno ranjiva zbog neriješenog sukoba u separatističkoj regiji Pridnjestrovlje, gdje je stacionirano nekoliko stotina ruskih vojnika. Upadi dronova u protekle dvije godine naglasili su stalne sigurnosne rizike sa kojima se zemlja suočava. Gruzija je, također, doživjela direktnu rusku vojnu agresiju 2008. godine, što je dovelo do okupacije dvije regije, Abhazije i Južne Osetije - situacija koja bi se mogla ponovo rasplamsati u bilo kojem trenutku.

Amerika - nekada čvrst partner EU - posljednjih se mjeseci pretvorila u džoker. Od balkanskih ratova 1990-ih, SAD su osigurale stabilnost Zapadnog Balkana proširivanjem članstva u NATO-u na polovinu država regije i održavanjem vojnog prisustva na Kosovu. Također su posredovale u ključnim mirovnim sporazumima i ulagale kako bi pomogle ekonomskom rastu. Ipak, Trumpova administracija se povlači i iz NATO-a i iz Istočne Evrope. Usred ove nepredvidljivosti, EU mora učiniti više kako bi zaštitila svoje susjedstvo, u suprotnom, cijena koju plaća za zaustavljeno proširenje samo će se povećavati tokom vremena.

Jedinstveno evropsko tržište je najveće integrirano globalno tržište. Kako se proširuje na Istočno partnerstvo i Zapadni Balkan, ono će podsticati ekonomski rast, povećati konkurentnost i ojačati globalni ugled Evrope. Veća Evropa će, također, biti sigurnija Evropa, jer udruživanje resursa u ekonomskim i sigurnosnim oblastima znači veću podjelu odgovornosti. Proširenje je više od ekonomskog obećanja, to je pitanje čvrste sigurnosti. Ako EU bude odustajala, proevropski sentiment i zamah reformi u zemljama kandidatima mogli bi se usporiti, a njihove političke putanje mogle bi se udaljiti od Zapada. Otuđivanje Ukrajine predstavljalo bi posebno ozbiljan sigurnosni rizik za blok. Na Zapadnom Balkanu, problem je strukturna krhkost, bez kredibilne perspektive pristupanja EU koja bi je učvrstila, već nestabilna politika regije mogla bi se brzo pogoršati, sa posljedicama po ostatak Evrope.

 

Četiri favorita

 

Teški šok ruskog rata gurnuo je Ukrajinu i Moldaviju na vrh liste kandidata za članstvo u EU. Njihove kandidature za pristupanje snažno su povezane sa sigurnošću, stabilnošću i smanjenjem ruskog uticaja. Ipak, pretvaranje ovog geopolitičkog prioriteta u stvarnost bit će sve samo ne jednostavno, jer se njihovi zahtjevi sudaraju s institucionalnim, finansijskim i političkim ograničenjima EU.

 

Ukrajina

 

Proces pristupanja Ukrajine EU započeo je 28. februara 2022. godine, samo nekoliko dana nakon što je Rusija pokrenula svoju potpunu invaziju. Ovaj tajming stavio je ukrajinsku kandidaturu u kontekst rata i ogromnih nacionalnih teškoća, donoseći novu hitnost proširenju EU. EU je brzo dodijelila Ukrajini status kandidata u junu 2022. godine, signalizirajući svoju podršku ukrajinskom narodu. Pregovori o pristupanju službeno su započeli u junu 2024. godine, zajedno sa Moldavijom. Ukrajinci vjeruju da će članstvo u EU spriječiti buduće ruske napade. Ruska agresija je među Ukrajincima preoblikovala EU ne samo kao ekonomski blok, već i kao garanta sigurnosti i suvereniteta Ukrajine.

Međutim, izazova je mnogo. Ukrajina se mora pozabaviti široko rasprostranjenom korupcijom, reformama upravljanja i praktičnim poteškoćama pristupanja usred aktivnog sukoba. Mađarska

otvoreno opstruira put Ukrajine ka članstvu u EU, ali nekoliko drugih država, poput Poljske, Slovačke, pa čak i Njemačke, gaje tiše rezerve, zabrinute zbog političkih, ekonomskih i sigurnosnih implikacija prijema zemlje koja je još uvijek u ratu. Protesti poljoprivrednika zbog uvoza ukrajinskog žita u Poljskoj pretvorili su javnu podršku ratnim naporima Ukrajine u sumnje u njeno pristupanje.

Novac je ključni problem za EU kada se raspravlja o prijemu nove članice veličine Ukrajine sa problemima koje će imati poslijeratna Ukrajina, kao što je obnova. Pristupanje Ukrajine zahtijevalo bi veliku količinu sredstava – više od 500 milijardi eura - što znači da bi se neke države članice pretvorile u neto doprinositelje budžetu EU, a ne u neto primatelje budžeta. Ukrajina ima najveće poljoprivredno zemljište u Evropi: nakon pristupanja, bila bi najveći korisnik Zajedničke poljoprivredne politike.

U nastojanju da prevaziđu unutrašnji otpor, Evropska komisija i dansko predsjedavanje EU usvojili su strategiju „unaprijed vođenih reformi“: podsticanje reformi na tehničkom nivou i praćenje njihove provedbe kao da su formalni pregovori o pristupanju u toku, sve dok se ne postigne jednoglasnost. Na nedavnom neformalnom sastanku ministara EU (bez Mađarske) u Lavovu sa zamjenikom premijera Ukrajine, podržali su plan reformi od deset tačaka koji će se provesti 2026. godine. Ovaj plan reformi će se posebno fokusirati na jačanje rada u okviru „Klastera 1 – Osnove“. Ista taktika unapređenja reformi mogla bi se primijeniti na Sjevernu Makedoniju i Kosovo kako bi se smanjio otpor njihovom pristupanju među članicama EU.

 

Moldavija

 

Za Moldaviju, članstvo u EU bi bio štit za zaštitu njenog suvereniteta i sigurnosti, nudeći protivtežu vanjskim prijetnjama i regionalnoj nestabilnosti, uglavnom od Rusije. Kremlj održava uticaj u Moldaviji putem Pridnjestrovlja i nastojao je uticati na parlamentarne izbore i referendum o EU kako bi opstruirao put Moldavije ka EU. Predsjednica Maia Sandu izrazila je ambiciju da se pridruži EU do 2030. godine, smatrajući članstvo u EU sredstvom za izlazak iz ruske sfere uticaja i osiguranje buduće sigurnosti zemlje. Mnogi kreatori politike ističu rat u Ukrajini kao dokaz rizika sa kojima se Moldavija suočava, ako se ne uspije integrirati u EU.

Može se reći da je odlučno vodstvo moldavske pro-EU predsjednice, vlade i parlamentarne većine potaknulo zemlju da poduzme konkretne korake ka pristupanju. Moldavija je završila proces skrininga, a prvi klaster o osnovama trebao je početi tokom poljskog predsjedavanja u proljeće 2025. godine.

Međutim, proces pristupanja Moldavije EU povezan je s ukrajinskim putem "paketnog pristupa" EU, koji povezuje njihove dosijee zbog njihovog zajedničkog porijekla iz Istočnog partnerstva i istovremenog statusa kandidata 2022. godine. Mađarska je stavila veto na pristupanje Ukrajine zbog navodne diskriminacije mađarske manjine u Ukrajini, poljoprivrednih problema i rata, ali je to blokiralo cijeli klaster pregovora, zaustavljajući i pristupanje Moldavije - iako Mađarska podržava put Moldavije bez preduslova. Zato je važno da se Moldavija odvoji od Ukrajine u ovom procesu.

Dok se Ukrajina i Moldavija suočavaju sa političkim preprekama za pristupanje, Albanija i Crna Gora suočavaju se sa manje takvih prepreka i ostvarile su brz napredak u reformama u posljednjih nekoliko godina.

 

Crna Gora

 

Crna Gora je započela pregovore o pristupanju EU 2012. godine. Iako su zamrznuti 2018. godine zbog nedostatka značajnog napretka u oblasti vladavine prava, geopolitički pomak nakon ruske agresije na Ukrajinu revitalizirao je zamah i podršku putu Crne Gore ka EU. Očekuje se da će Crna Gora tokom 2026. godine zatvoriti sva preostala pregovaračka poglavlja i pripremiti se za pridruživanje EU do 2028. godine.

Međutim, crnogorske nevladine organizacije sumnjaju u stvarni kapacitet i političku volju vlade da provede potrebne reforme. Premijer predvodi krhku koalicionu vladu koja uključuje prosrpske i proruske političare. 2024. godine, ovi koalicioni partneri, pod vodstvom predsjednika parlamenta Andrije Mandića, rasplamsali su odnose sa Hrvatskom zbog zločina iz Drugog svjetskog rata. Cilj ovoga je vjerovatno bio sabotirati pregovore o pristupanju izazivanjem hrvatskih prigovora na članstvo Crne Gore u EU. Neslaganja oko načina na koji koalicija glasa o zakonodavstvu vezanom za EU rezultirala su drugim proceduralnim kašnjenjima: mnoga imenovanja, poput imenovanja sudija i šefova agencija, još uvijek čekaju odobrenje parlamenta. Civilno društvo je skeptično da će zemlja ispuniti rok za pristupanje i da vlada može brzo ostvariti članstvo u EU, odbacujući premijera i njegovu stranku kao one kojima nedostaje ozbiljnosti i liderstva.

 

Albanija

 

Albanija je zvanično započela pregovore o pristupanju EU u julu 2022. godine, nakon godina statusa kandidata koji joj je dodijeljen 2014. godine. Njen put je bio složen, pogođen regionalnim diplomatskim sporovima i revizijom metodologije pristupanja iz 2020. godine. Ipak, posljednjih godina, albanska vlada je prihvatila plan rasta EU za Zapadni Balkan i uskladila zakone s otvorenim poglavljima. Da bi iskoristila ovaj zamah, Tirana mora dokazati svoju odlučnost ubrzavanjem reformi u ekonomiji, vladavini prava, borbi protiv korupcije i javnoj upravi.

Da bi proces pristupanja Albanije bio uspješan, vlada mora usvojiti pristup cijelog društva. Članovi opozicije u parlamentu i dijelovi civilnog društva često se žale da ih vlada isključuje ili čak namjerno marginalizira iz procesa pristupanja.

Albanija, Crna Gora i Moldavija imaju nekoliko zajedničkih stvari: svima im je potrebna ogromna pomoć u vezi sa vladavinom prava, osnovama i administrativnim kapacitetima. I Albanija i Crna Gora su kritikovane zbog tretiranja pristupanja EU kao projekta kojim uglavnom upravlja vlada, držeći parlamente, opozicione stranke i civilno društvo po strani. Sloboda medija ozbiljno zaostaje i, iako su se i Albanija i Crna Gora obavezale na reforme u ovim oblastima, do danas se ne izvještava mnogo o uspjehu. Ova pitanja doprinose otporu proširenju unutar EU.

 

Politika i skepticizam u EU

Historijski gledano, proširenje i unutrašnje reforme (produbljivanje) napredovali su ruku pod ruku, ali današnja geopolitika opterećuje sposobnost bloka da se nosi s ovim procesima. Izazov leži u balansiranju hitnosti proširenja sa strogošću zasnovanom na zaslugama potrebnom za održivu integraciju. Neki evropski lideri strahuju da trenutna struktura EU možda neće moći apsorbirati više članica.

 

Budžet i finansijski pritisak

 

Skeptici se boje da će dovođenje velike grupe novih članica izvršiti ozbiljan pritisak na budžet EU kako bi se pomoglo novim kandidatima da se snađu u procesu pristupanja i usklade svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU. Iako bi finansijski uticaj proširenja bio "fiskalno upravljiv", bit će potrebno napraviti neka prilagođavanja. Bit će potrebna sredstva za podršku ekonomskoj konvergenciji i poljoprivredne subvencije. Sljedeći dugoročni budžet EU, koji počinje 2027. godine, gotovo sigurno će morati uzeti u obzir barem neke nove članice. To znači da će sljedećem sedmogodišnjem budžetu biti potrebni novi izvori prihoda i inovativni alati finansiranja kako bi EU mogla nastaviti podržavati postojeće države članice, kao i nove potencijalne članice.

 

Donošenje odluka i institucionalna reforma

 

Proširenje u trenutno predviđenom obimu, također, bi opteretilo sistem donošenja odluka EU. Države članice koje su skeptične prema proširenju tvrde da je prvo potrebna unutrašnja reforma kako bi se EU proširila bez nanošenja štete sebi i kako bi se osiguralo da svaka nova članica ima snažne temelje da bude, prije svega, zemlja koja poštuje vladavinu prava.

Dodavanje do devet dodatnih članica entitetu koji se još uvijek uveliko oslanja na jednoglasnost rizikuje paraliziranje vijeća, jer svaki dodatni igrač sa pravom veta otežava postizanje dogovora. To je već očigledno: nedostatak jednoglasnosti odgodio je otvaranje prvih pregovaračkih klastera s Ukrajinom i Moldavijom. Ako nacionalni programi i bilateralni sporovi rutinski nadjačavaju zajedničke geopolitičke ciljeve, jednoglasnost bi mogla postati nepremostiva prepreka daljem proširenju. Reforma institucija i upravljanja EU stoga nije opcionalna.

Jedan od predloženih lijekova je proširenje upotrebe glasanja kvalifikovanom većinom, što zahtijeva najmanje 55 posto država članica (trenutno 15 od 27) da podrži odluku, a te države moraju predstavljati najmanje 65 posto ukupnog stanovništva EU. Međutim, do sada su napori da se ova promjena sprovede u zastoju, jer nekoliko država članica, poput Mađarske i Austrije, opiru se odricanju od veta, bojeći se da će odluke EU na kraju biti pod dominacijom većih država članica.

Ipak, mnoge zemlje naglašavaju potrebu za brzom integracijom - posebno Ukrajine i Moldavije - jer će to ojačati istočne granice Evrope i demokratsko upravljanje. U martu su Danska, Estonija, Finska, Latvija, Litvanija i Švedska pozvale Evropsku komisiju i Vijeće za opće poslove EU da ubrzaju pristupanje Ukrajine kako bi se ojačala stabilnost EU i ograničile mogućnosti za opstrukciju procesa, posebno iz Mađarske. Ipak, i druge vlade, poput onih Bugarske i Češke, također su zabrinute zbog toga šta bi ulazak Ukrajine mogao značiti za ekonomiju EU, njene standarde vladavine prava i dugotrajne reforme koje Kijev još uvijek treba završiti prije nego bude mogao pridružiti kao punopravna članica. Čak i Njemačka, koja je uglavnom naklonjena proširenju, drži se stava da proces mora ostati strogo zasnovan na zaslugama, bez političkih prečica.

Ova neslaganja su paralizirala EU, koja nije bila u stanju ni formirati koherentnu strategiju za proširenje. U Granadi u oktobru 2023. godine, šefovi država i vlada EU svečano su se obavezali da će interno pripremiti EU za novo članstvo, eksplicitno povezujući duboku institucionalnu reformu s obnovljenim političkim pritiskom za proširenje. Predsjednica Evropske komisije, Ursula von der Leyen, potom je udvostručila napore na početku svog drugog mandata krajem 2024. godine, obećavajući reviziju politike proširenja u prvih 100 dana, kao nastavak dogovora iz  Granade. Pregled bi ocrtao kako integrirati zemlje kandidate, pripremiti ih za članstvo, uskladiti ih sa pravnim nasljeđem, kao i kako podsticati reforme i pripremiti EU za proširenje. Međutim, pregled je više puta odgađan i sada je malo vjerovatno da će biti objavljen prije proljeća 2026. godine.

Za zemlje kandidate, poruka je uznemirujuća. EU ih javno poziva da provedu politički skupe reforme na obećanju kredibilnijeg i predvidljivijeg puta pristupanja, ali ipak oklijeva u vezi sa svojim internim planom puta uprkos tome što je iznijela master planove na drugim mjestima kako bi se suočila sa geopolitičkom sjenom Rusije - od Draghijevog plana o konkurentnosti do Lettine vizije jedinstvenog tržišta i Sauli Niinistöovog plana puta za civilno-vojnu spremnost.

 

Izbori i krajnja desnica  

 

Nedostatak rješenja u debati o proširenju i produbljivanju dodatno je kompliciran usponom krajnje desničarskih stranaka i širenjem neliberalnih ideologija. U najmanje četiri države članice, Belgiji, Italiji, Češkoj i Mađarskoj, krajnje desničarske stranke su na čelu vlada. Osim Italije, krajnje desničarske stranke ne vide proširenje kao pozitivan razvoj događaja za Evropu; željele bi da se ojača nacionalni suverenitet i da Brisel donosi manje odluka. Iako mnogi argumenti krajnje desnice, poput straha od migracija, nisu potkrijepljeni dokazima, ove stranke će i dalje uticati na politički ambijent u matičnim zemljama i na nivou EU. Ova dinamika ima potencijal ometanja osmišljavanja kredibilne strategije proširenja od strane glavnih evropskih stranaka.

U Francuskoj i Njemačkoj – dva velika igrača EU – izborni kalendar mogao bi ugroziti zamah proširenja. S obzirom na to da krajnje desničarske stranke rastu uoči predsjedničkih izbora u Francuskoj 2027. godine i da krajnje desničarska Alternativa za Njemačku predvodi ankete u nekoliko njemačkih saveznih država, javnost je zrela za uvjeravanje da proširenje donosi ekonomske probleme i institucionalno preopterećenje. U Njemačkoj, gdje 65 posto građana priznaje oskudno znanje o ovom pitanju, ovaj skepticizam bi se mogao pretvoriti u otvoreno protivljenje tokom ključnih perioda ratifikacije za kandidate koji vode oko 2027.-2029. godine.

Desničarske stranke mogu se dodvoravati javnosti država članica, koja nije baš podržana proširenjem. Većina od 67 posto Evropljana smatra da nisu dobro informirani o proširenju, prema najnovijem istraživanju Eurobarometra. Mnogi su, također, bili zabrinuti da bi proširenje izazvalo nekontrolirane migracije; uvelo korupciju, organizirani kriminal i terorizam, opteretilo poreske obveznike u postojećim državama članicama i paraliziralo donošenje odluka u EU.

Ankete Eurobarometra iz 2025. godine otkrivaju da su naskeptičnije javnosti u Austriji, Francuskoj i Češkoj. Samo 45 posto Austrijanaca podržava proširenje (10 posto snažno, 35 posto donekle), dok se 47 posto boji nekontroliranih migracija. U Francuskoj, 44 posto priznaje da imaju oskudno znanje (a 30 posto da uopće ne znaju) o pitanjima proširenja. I u Češkoj i u Francuskoj, samo 43 posto podržava proširenje.

 

Postepena integracija i njene zamke

 

Da bi održala zamah, Evropska komisija poziva Crnu Goru, Albaniju, Moldaviju i Ukrajinu da što brže slijede put pristupanja, ali se, također, više oslanja na model postepene integracije u nastojanju da zaobiđe političke blokade. „Postepena integracija“ prvi put je spomenuta u francuskom neslužbenom dokumentu u novembru 2019. godine i predstavlja komplementarni alat uveden u revidiranu metodologiju proširenja EU koju je vijeće usvojilo 2020. godine. Ona omogućava zemljama kandidatima da postepeno uvode specifične politike EU i dijelove jedinstvenog tržišta, kao što su energetika i drugi sektori, u skladu sa svojim napretkom u reformama, ali tradicionalni pregovori o poglavljima i klasterima ostaju put do punopravnog članstva.

Od 2022. godine, EU je stvorila nove instrumente za finansijsku podršku postepenoj integraciji. Plan rasta za Zapadni Balkan ima za cilj da region bliže integrira u jedinstveno tržište ubrzavanjem reformi i podsticanjem veće trgovine i investicija. EU ovaj plan smatra novim instrumentom za podsticanje i pritisak na vlade da se reformiraju.

Sličan obrazac se primjenjuje i izvan Balkana: Moldavija sada ima vlastiti Instrument za reforme i rast kako bi podržala vladinu agendu ekonomskih reformi na putu ka članstvu u EU. Instrument za Ukrajinu od 50 milijardi eura koji je na snazi od marta 2024. godine, služi kao centralno finansijsko sredstvo odgovora EU na rat Rusije i dugoročnu obnovu i integraciju Kijeva. Paralelno sa tim, u novembru 2024. godine, Albanija i Crna Gora postale su dio Jedinstvenog područja plaćanja u eurima (SEPA), a Sjeverna Makedonija i Moldavija su krenule istim putem početkom marta 2025. godine, olakšavajući prekogranična plaćanja i čvršće ih učvršćujući u finansijski prostor EU.

Zemlje kandidati se postepeno uključuju i u telekomunikacijski režim Roam Like At Home i djelimično su integrirane u energetsko tržište EU putem Energetske zajednice. Ukrajina i Moldavija će se u potpunosti integrirati u evropsko energetsko tržište 2027. godine. Iako ovi koraci još uvijek pokrivaju ograničen broj oblasti politike, postepena integracija ima jasan prostor za proširenje, posebno u oblastima koje nisu blisko povezane s pravnom stečevinom EU, kao što su odbrana i sigurnost.

Ipak, čini se malo vjerovatnim da ovaj proces može istinski transformirati i pripremiti zemlje kandidate za punopravno članstvo. Glavni nedostatak postepene integracije, kako je trenutno predstavljena, jeste taj što joj nedostaje eksplicitna veza sa formalnim procesom pristupanja (klaster i poglavlja koja su ključna za usklađivanje zakonodavstva sa zakonodavstvom EU). Naprimjer, planovi rasta za Zapadni Balkan i Moldaviju imaju za cilj povećanje djelimičnog pristupa jedinstvenom tržištu EU, ali njihov obim je ograničen. Čini se da oni repliciraju i druge regionalne inicijative EU za integraciju, poput Berlinskog procesa, koji je otežan duboko ukorijenjenim bilateralnim sporovima i unutrašnjim previranjima u Bosni i Hercegovini, a u novije vrijeme i u Srbiji.

Nadalje, postepena integracija nosi veliki rizik: zemlje kandidati bi je mogle početi vidjeti kao zamjenu za pravo proširenje. Za razliku od klasičnog sistema poglavlja i klastera - gdje ispunjavanje obaveza vodi direktno do ratifikacije - postepena integracija nudi produbljivanje veza, ali ne i zagarantirano zatvaranje, pretvarajući reformu u otvorenu obavezu, a ne u put ka klubu. Proces koji se odugovlači u nedogled bez jasne krajnje tačke punopravnog članstva dodatno bi narušio već poljuljano povjerenje na Zapadnom Balkanu nakon decenija zastoja u napretku.

 

Proširenje do 2030. godine

 

EU bi trebala tretirati postepenu integraciju kao instrument podrške, a ne kao svoju glavnu strategiju proširenja. Prioritet bloka u ovoj deceniji trebao bi biti završetak pristupanja Albanije, Crne Gore i Moldavije, koje nude realan put ka opipljivom uspjehu proširenja do 2030. godine. Takav opipljiv uspjeh bi zatim pokazao drugim kandidatima da je pristupanje realna perspektiva i pomogao u ublažavanju nekih zabrinutosti u otpornijim postojećim državama članicama.

Ova tri kandidata su mala i upravljiva: zajedno imaju oko 7,7 miliona stanovnika (skoro devet puta manje od Velike Britanije), što njihovu integraciju čini daleko manje zahtjevnom u fiskalnom i političkom smislu nego kod većih kandidata. Njihovo uključivanje bi i dalje proširilo jedinstveno tržište, ojačalo geopolitički otisak EU na Zapadnom Balkanu i u Istočnom partnerstvu i pokazalo da EU može ispuniti svoja obećanja. Njihovo pristupanje bi, također, ojačalo stabilnost u regijama gdje raste ruski i kineski uticaj, jačajući ulogu EU kao primarnog sidra za sigurnost, ekonomski razvoj i demokratsko upravljanje.

Evropska komisija i države članice mogle bi učiniti mnogo više kako bi Albaniju, Crnu Goru i Moldaviju približile članstvu tokom ove decenije. Umjesto oslanjanja na postepenu integraciju bez ikakvih ograničenja, trebale bi primijeniti konkretne alate za pristupanje kako bi učvrstile vladavinu prava, zaštitile slobodu medija i proširile istinsko učešće javnosti u donošenju odluka. To bi pripremilo ove predvodnike da pređu prag članstva do 2030. godine i smanjilo otpor unutar EU pokazujući skeptičnim državama članicama da su kandidati spremni. Sljedeće akcije bi pomogle EU da ovu ambiciju pretvori u stvarnost.

 

Ažuriranje temeljnih ugovora

 

EU bi trebala osvježiti zastarjele Sporazume o stabilizaciji i pridruživanju, temeljne bilateralne ugovore između EU i kandidata Zapadnog Balkana kojima su uspostavljene zone slobodne trgovine, politički dijalog i reformske obaveze, kao osnovu za pristupanje. Isto bi mogla učiniti i sa Dubokim i sveobuhvatnim zonama slobodne trgovine između EU, Moldavije i Ukrajine. Ovi okviri su sada zastarjeli - mnogi su potpisani još prije 15-20 godina - i nedostaje im dubina da podrže ubrzano pristupanje.

 

Objasnite javnosti argumente za proširenje

 

Lideri država članica koje su za proširenje zagovarali su geopolitičke argumente za proširenje, ali rijetko ističu njegove prednosti za jedinstveno tržište EU, sigurnost i globalni ugled. Javno mnijenje u državama članicama je važno; ratifikacija barem u jednoj državi članici, Francuskoj, zahtijeva referendum. Evropski lideri trebali bi snažnije komunicirati ove koristi kako bi uvjerili skeptičnu javnost. Kako bi dodatno ublažili njihove strahove, ugovori o pristupanju za nove članice trebali bi uključivati zaštitne ograde: fazne zaštitne mjere koje osiguravaju da nove članice poštuju svoje obaveze i izbjegavaju nazadovanje. Hrvatski ugovor je sadržavao zaštitne klauzule nakon pristupanja za pravosudne reforme i druga područja politike, dok je poljski uključivao sedmogodišnji prelazni period za mobilnost radne snage – ublažavajući zabrinutost Njemačke zbog priliva „poljskih vodoinstalatera“. Slične mjere mogle bi se primijeniti i na Ukrajinu, poput desetogodišnjeg uvođenja svih pogodnosti Zajedničke poljoprivredne politike, smirujući zabrinutost zbog njenog ogromnog poljoprivrednog sektora.  

 

Koristite postepenu integraciju u službi proširenja

 

Metoda postepene integracije može se iskoristiti i za podršku proširenju: može održati zamah proširenja, ali samo ako je eksplicitno povezana sa formalnim procesom pristupanja usklađivanja zakonodavstva sa pravnom stečevinom, sa jasnim mjerilima i vremenskim okvirima. Mjere i inicijative postepene integracije razrađene u reformskim agendama planova rasta trebale bi biti povezane s odgovarajućim klasterima i poglavljima.

Jedno područje u kojem postepena integracija može biti korisna bez ugrožavanja izgleda za članstvo je sigurnost i odbrana. Za razliku od prošlih proširenja - kada je članstvo u NATO-u prethodilo pristupanju EU - članstvo u savezu nije dostupno za Ukrajinu, Moldaviju, Gruziju ili trojac Zapadnog Balkana koji nije član NATO-a (Kosovo, Srbija, Bosna i Hercegovina). EU stoga mora inovirati, oslanjajući se na neobavezujuća Partnerstva za sigurnost i odbranu koja su već potpisana s Albanijom, Moldavijom i Sjevernom Makedonijom. Repliciranje ovih partnerstava s Crnom Gorom bi progresivno uključilo kandidate u sigurnosne programe i politike EU, premoštavajući jaz dok ne postane moguća potpunija integracija.

 

Zemlje kandidati mogu se dodatno uključiti u sigurnosne strukture EU putem:

 

Institucionalnog učešća u mehanizmima kao što su Program evropske odbrambene industrije, Evropska odbrambena agencija (gdje Srbija već učestvuje) i Evropski odbrambeni fond.

Prioritetno finansiranje EU za infrastrukturu dvostruke namjene radi jačanja vojne mobilnosti i logističke otpornosti na njihovoj teritoriji.

Pooštravanje transparentnosti i upravljanja u nabavkama odbrane, korištenje standarda EU o vladavini prava i borbi protiv korupcije kako bi se osiguralo da se sredstva vezana za sigurnost troše odgovorno.

Ciljani okvir za postepenu integraciju odbrane dao bi kandidatima opipljive koristi - finansiranje, kapacitete i politički glas - čime bi se nagradile reforme i napredak ka članstvu u EU bio vidljiv kod kuće. Međutim, da bi bilo održivo, ovo mora biti čvrsto usidreno u Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici EU i u poglavlju 31 pravne stečevine, pri čemu je učešće uslovljeno usklađivanjem vanjske politike i ispunjavanjem mjerila "osnovnog klastera" u oblastima kao što su vladavina prava i javna uprava.

EU mora izbjeći beskonačni postepenost, a institucionalne reforme se ne mogu odlagati. Iako postepena integracija može dopuniti i podržati neke institucionalne reforme, ona ih ne može zamijeniti. Punopravno pristupanje treba biti najvažniji fokus, jer je to glavni podsticaj koji pokreće zemlje kandidate da provedu reforme i održe zamah.

Fokusirajući se na to da Albaniju, Crnu Goru i Moldaviju učini što spremnijima, EU će smanjiti unutrašnji otpor proširenju. Kandidati koji pokažu da reforme funkcioniraju u praksi ublažili bi strahove među skeptičnim državama članicama poput Mađarske ili Holandije o uvozu nestabilnosti ili korupcije. Kandidati koji su spremni bi preokrenuli scenarij od nejasnog geopolitičkog prepucavanja ka konkretnim dobicima - poput jačanja jedinstvenog tržišta - što bi uticalo na javno mnjenje i neutraliziralo skeptike sa pravom veta u vijeću. Vođenje sa najboljim izvođačima izbjeglo bi institucionalno preopterećenje, kupujući vrijeme za unutrašnje reforme koje bi poboljšale funkcioniranje bloka.

Dok vrši pritisak na predvodnike da provedu reforme vrtoglavom brzinom, EU mora udvostručiti napore kako bi postigla konsenzus o vlastitoj spremnosti za proširenje. Zaustavljeni pregled politike malo doprinosi ulijevanju povjerenja. EU mora zamijeniti retoriku proširenja brzim pristupanjem i izbjeći da je ometa postepena integracija.