RIDDLE: Analiza ruskog ratnog budžeta
Od početka ruske invazije na Ukrajinu, ruski savezni budžet je dobio mnogo više pažnje nego u prošlosti. Sa dobrim razlogom: budžet može otkriti mnogo o finansijskom zdravlju i otpornosti režima Vladimira Putina. Predstavlja tok ekonomskih resursa koji je pod formalnom, centralizoiranom kontrolom države.
Kada poreski prihodi rastu, kao što su bili u prvim mjesecima rata, federalni budžet se može koristiti za ublažavanje efekata sankcija, plaćanje za povećanje proizvodnje oružja ili za održavanje mira ključnih elita. Ali kada prihodi presahnu, onda i bolesni budžet može postati pravo ograničenje za režim. Iako je autokrata, Putin ne može jednostavno ekspropriatisati svu ušteđevinu ili povećati dug bez ograničenja, iako se i jedno i drugo dešava u određenoj mjeri. Rizik od velikih padova postaje prevelik, čak i u vrijeme rata.
Zbog političkog značaja budžeta, pouzdanost javno dostupnih podataka često se dovodi u pitanje. U poređenju sa drugim autokratijama, može izgledati čudno da rusko Ministarstvo finansija još uvijek objavljuje mnogo statističkih podataka. Do aprila 2023. još uvijek je moguće dobiti relativno detaljnu i ažurnu sliku potrošnje i prihoda. Zašto rusko Ministarstvo finansija ne klasificira sve podatke? A kako možemo znati da li su objavljeni brojevi izmišljeni?
Postoji nekoliko objašnjenja koja preostalu otvorenost podataka Rusije čine vjerodostojnijom: prvo, obmanjivanje vanjskog svijeta o stvarnom stanju stvari nije tako jak motiv za Moskvu, kao što se ponekad pretpostavlja na Zapadu. Također, postoji relativno malo cenzure za ekonomske debate unutar Rusije, sve dok su one dovoljno šaljive da dosade javnosti i dok se politika koja stoji iza brojeva ne dovodi u pitanje. Drugo, za tehnokratske birokratije kao što je Ministarstvo finansija, transparentnost je alat za jačanje i centralizaciju kontrole, kako interne tako i vis-à-vis drugih aktera u vladi. Više tajnovitosti bi na kraju dovelo do neformalnijeg kreiranja ekonomske politike i više zakolisnih dogovora u Kremlju, gdje je pozicija ruskih tehnokrata slabija. Objavljivanje brojeva u javnosti pomaže tehnokratama da ograniče uticaj drugih elita koje uvijek vrebaju u sjeni. Treće, postoji i inercija, za razliku od drugih autokratija kao što su Kina ili Saudijska Arabija, Rusija je prošla kroz period radikalnog otvaranja 1990-ih, a ovaj proces još nije u potpunosti preokrenut.
Dostupne informacije i konfuzija koju stvaraju
Zaključno sa aprilom 2023. godine, rusko Ministarstvo finansija objavljuje skoro svakodnevno ažurirane podatke o prihodima i – još detaljnije – o rashodima putem elektronskog budžeta (budget.gov.ru). Za pristup izvan Rusije potreban je VPN. Mjesečni statistički podaci o prihodima od nafte i gasa objavljuju se početkom svakog mjeseca, nakon čega slijedi više podataka o rashodima i prihodima oko sredine svakog mjeseca.
Međutim, ovi brojevi budžeta mogu biti varljivi u kratkom roku. I prihodi i rashodi uvijek snažno osciliraju tokom cijele godine, a od početka otvorenog rata Moskve protiv Ukrajine i sankcija protiv ruske ekonomije, ove fluktuacije su se pojačale, što ponekad otežava utvrđivanje osnovnih trendova u budžetu.
Čak i u normalnim vremenima, i prihodi i rashodi padaju i rastu iz mjeseca u mjesec, zamagljujući priču iza mjesečnih podataka. Prihodi su nedosljedni, jer se porez ne plaća ujednačeno tokom cijele godine i zato što Rusija često mijenja svoja porezna pravila. Naprimjer, novija šema poreza na proizvodnju nafte ('dodatni porez na dohodak') u kombinaciji sa postepenim prelaskom s oporezivanja izvoza na oporezivanje proizvodnje, dovela je do povećanja prihoda od nafte u martu, aprilu, julu i oktobru prošle godine i ipak manje prihode u drugim mjesecima. Istovremeno, povrat PDV-a je ubrzan 2022. godine, što je dovelo do nižih prihoda od PDV-a početkom svakog kvartala. Rusija je, također, iz temelja promijenila procedure i rokove plaćanja poreza u januaru 2023. godine, što je izazvalo dodatnu zbrku u podacima. Sve ove promjene dovele su do privremeno manjih prihoda u januaru i februaru 2023. Naravno, posebne mjere vezane za rat i ekonomsku krizu mogu imati i snažne privremene efekte, kao što je prošlogodišnji jednokratni porez Gazpromu koji je doveo do značajnih dodatnih troškova krajem 2022.
Rashodi variraju u skladu sa ciklusom potrošnje koji je donekle tipičan za mnoge javne budžete i institucije: Potrošnja u decembru je obično dvostruko veća nego u drugim mjesecima. U decembru 2022., ova pojava je bila posebno jaka pa je 22 posto ukupnih ruskih rashoda u 2022. godini nastalo u tom mjesecu. Ovaj skok je indirektno vezan za nove procedure plaćanja poreza, zbog kojih je neophodna uplata avansa u fond socijalnog osiguranja. Rat je, također, doveo do neregularnije akumulacije potrošnje u nekim periodima.
Rusko Ministarstvo finansija pomaže u tumačenju podataka objavljivanjem nekoliko pasusa objašnjenja sa mjesečnim budžetskim brojkama. Intervjui sa zvaničnicima, također, mogu ponuditi dodatne naznake o tome šta se dešava unutar budžeta. Ali ova zvanična objašnjenja treba uzeti sa rezervom. Iako nisu činjenično pogrešni, ponekad ne ispričaju cijelu priču.
Djelomično objašnjenje za slab početak godine
Početkom 2023. godine, čini se da su ruske državne finansije u lošem stanju. U februaru je deficit već dostigao 2,6 biliona rubalja, što je 88 posto prvobitno planiranog cjelogodišnjeg deficita od 2,9 biliona rubalja. U martu se deficit smanjio na 2,4 biliona rubalja zahvaljujući pomenutom kvartalnom 'dodatnom porezu na dohodak' za proizvođače nafte i većem prihodu od PDV-a zbog kraja kvartala, ali manjak nakon tri mjeseca i dalje izgleda previsok.
Ako smanjite mjesečne podatke na cijelu godinu, postoje razlozi za vjerovanje da će nizak prihod od nafte i plina u prva tri mjeseca 2023. (45 posto manje nego prošle godine) biti privremen. To je zato što su sankcije iskrivile poreske stope Ministarstva finansija, što je dovelo do nižih poreskih prihoda (i nešto sretnijih ruskih izvoznika nafte). Od kada je uveden embargo EU na rusku naftu, indeksi cijena ruske nafte Urals postali su vrlo nepouzdani. Za izračunavanje poreskih stopa, rusko Ministarstvo finansija i dalje koristi Uralski indeks koji pruža servis za određivanje cijena Argus, a koji se zasniva na prijavljenim transakcijama u evropskim lukama. Prema Ministarstvu finansija, mjesečni prosjek ovog indeksa bio je blizu 50 dolara po barelu između decembra 2022. i marta 2023. U stvari, naftne kompanije su zarađivale mnogo više novca od toga: nedavna studija zasnovana na detaljnim podacima ruske carine pokazala je da su ruski izvoznici i dalje zarađivali više od 70 dolara po barelu u decembru 2022.
Naravno, rusko Ministarstvo finansija je toga svjesno i planira dobiti svoj dio. Od aprila 2023. na snazi je nova formula za oporezivanje nafte, ako razlika između cijena Urala i Brenta postane prevelika, koristit će se Brent indeks, umanjen za određeni unaprijed definirani popust (34 USD u aprilu, 31 USD u maju, 28 USD u junu, 25 dolara u julu…) Ovo će ublažiti neke od manjkavosti prihoda koji su štetili budžetu u januaru i februaru, zajedno sa prihodima od 'dodatnog poreza na dohodak' u martu i aprilu.
Tajni rashodi pokreću deficit
Dok su prihodi bili ispod očekivanja (kako zbog embarga EU na naftu, tako i zbog nižih svjetskih cijena nafte), veće iznenađenje (i glavni razlog deficita) bilo je drastično povećanje potrošnje početkom godine. Najvažnije, tajna potrošnja bila je mnogo veća nego prošle godine, čini 33 posto ukupne potrošnje. Tajna potrošnja može se izračunati oduzimanjem potrošnje prikazane u različitim budžetskim kategorijama u elektronskom budžetu od ukupne potrošnje istog dana. Početkom aprila, elektronski budžet je pokazao ukupnu potrošnju od oko 7,5 biliona rubalja, dok je tajna (neobjašnjiva) potrošnja iznosila 2,5 biliona rubalja. To je više nego dvostruko u odnosu na prošlu godinu, u isto vrijeme 2022. tajna potrošnja iznosila je samo oko bilion rubalja.
Obično 80 posto tajne potrošnje otpada na odbranu, a još 10 posto ide na rashode za nacionalnu sigurnost. Najveća stavka u tajnoj potrošnji je uvijek državni program naoružanja. Od početka ruske invazije na Ukrajinu, svako povećanje tajne potrošnje vjerovatno je povezano sa ratom. Ali da li povećanje predstavlja održivi trend ili je to jednokratni efekat?
Kako bi opravdalo nenormalno visoku potrošnju u januaru 2023., rusko Ministarstvo finansija je objasnilo da su neke državne kompanije dobile veće avansne uplate kako bi postigli ravnomjerniju potrošnju tokom cijele godine. Premijer Mišustin je objasnio kako je namjera bila da se "pare puste u rad od prvog januara". Visok udio tajne potrošnje sugerira da se zaista radi o državnim ugovorima, tačnije, o oružju za rat. U stvari, rast tajne potrošnje (i ukupne potrošnje) usporio je u martu 2023.
Uvjerljivije objašnjenje, međutim, nije neka vrsta tehnokratske optimizacije tokova potrošnje, kako tvrdi Ministarstvo finansija, već jednostavno da je industriji oružja i vojsci potrebno više novca unaprijed da bi proširili i održali proizvodnju, a Ministarstvo finansija se prilagođava trošenju u hodu. Uostalom, predsjednik je obećao 'neograničeno finansiranje' vojske krajem prošle godine.
Djelomično da bi spriječilo ad hoc ratne zahtjeve, Ministarstvo finansija je stvorilo nekoliko nevidljivih kasica prasica za ovogodišnji budžet, od kojih je najveći avansni transfer od 1,5 biliona rubalja (ili jedan posto BDP-a) u ruski fond socijalnog osiguranja krajem 2022. Ministarstvo finansija je bilo zabrinuto da će fond upasti u problem likvidnosti zbog novih procedura plaćanja poreza postavljenih u januaru 2023. Teoretski, ova avansna uplata bi trebala dovesti do manjih transfera potrebnih u 2023. godini, a od marta će kategorija socijalna potrošnja stvarno biti 13 posto niža od iznosa iz 2022. godine.
Čini se kao da samo Ministarstvo finansija ne može stvarno predvidjeti koliku će potrošnju zahtijevati rat ove godine i jednostavno je postavilo nisku smjernicu ukupne potrošnje i nekoliko skrivenih rezervi za ono oko čega će biti puno cjenkanja i revizija u smislu povećanja. Sigurnosni aparat i vojska, sa druge strane, za sada mogu zanemariti budžetska ograničenja i biti sigurni da će im se želje ispuniti i sredstva će biti izdvojena kada za to dođe vrijeme.
Sve ovo objašnjava zašto uvjeravanja Ministarstva finansija da trenutna avansna plaćanja dovode do manje potrošnje kasnije u 2023. dolaze sa jednim velikim upozorenjem: najvjerovatnije će kasnije biti još više avansa za još više ratovanja. Drugim riječima, 'Mi trošimo ranije ove godine' je najvjerovatnije samo delikatan način da se kaže 'Mi trošimo mnogo više'.
Izgledi: Neodrživi, ali još uvijek nisu kritični
Dakle, priroda ruskog budžeta za vrijeme rata je nepredvidiva (ili, riječima Ministarstva finansija: fleksibilna). Ipak, može se izvući nekoliko zaključaka: Neki od negativnih efekata koji su doveli do visokih deficita u januaru i februaru 2023. godine bit će poništeni kasnije tokom godine. Ovo se posebno odnosi na veličinu prihoda, koji bi i dalje mogao dostići planiranih 26,1 trilion rubalja. Prihod od PDV-a će se normalizirati; prihod od nafte će u međuvremenu porasti zbog sezonskih fluktuacija, uz pomoć slabe rublje i viših poreskih stopa (koje su jači faktor od ruskog smanjenja proizvodnje nafte od pet posto, posebno nakon što su se pridružile druge zemlje u OPEC+). Vlada bi, također, mogla intenzivirati svoje napore za stvaranje većeg budžeta oslanjajući se na bogate biznismene. Porez na neočekivani prihod planiran za ovu godinu će generirati samo 300 milijardi RUB, što je ekvivalentno povećanju cijene nafte od dva dolara, ali bi i privrednici mogli biti direktno angažirani, odnosno, pokriti troškove obnove na okupiranim teritorijama.
Međutim, svi ovi napori neće vratiti tekuću budžetsku potrošnju u skladu s okvirom postavljenim u budžetu za 2023., zbog čega su potrebne revizije u smislu povećanja. Ukupna potrošnja od 29,9 biliona rubalja predviđena najnovijim elektronskim budžetom i dalje bi značila da Rusija troši znatno manje nego 2022. u nominalnom smislu, uprkos skoku inflacije i predsjedničkim izborima koji će se održati početkom 2024. To jednostavno nije uvjerljivo. Nakon budžetskog manjka od 2,3 posto BDP-a u 2022. godini, većina analitičara očekuje da će deficit ove godine biti između tri i pet posto, umjesto zvanične prognoze od dva posto.
Za rusku državu, koja više nema pristup zapadnim tržištima kapitala (i do sada nije u mogućnosti da dobije pristup kineskom tržištu kapitala), godišnji deficit od tri do četiri posto BDP-a je prilično značajan i teško održiv u dužem periodu. Problem nije (još) vrtoglava otplata kamata, već pitanje kako finansirati dodatni deficit. Ministarstvo finansija ima dvije glavne opcije: isprazniti Fond nacionalnog blagostanja ili izdati još obveznica za lokalne dugova. Prema Ministarstvu finansija, likvidni dio Fonda blagostanja trenutno iznosi nešto više od 6,4 biliona rubalja ili četiri posto BDP-a. Iako slabija rublja pomaže likvidnom dijelu (uglavnom u zapadnim valutama) Fonda da duže traje, on će se po sadašnjim stopama iscrpiti negdje 2024. godine, što će primorati Ministarstvo finansija da se oslanja isključivo na zaduživanje.
Svi putevi vode do inflacije
Ekonomski, nije velika razlika da li Ministarstvo iscrpi fond ili se više zaduži. To je zato što Ministarstvo finansija ne može prodati većinu svojih 'likvidnih' sredstava u Fondu blagostanja na otvorenom tržištu (zbog sankcija). Umjesto toga, Centralna banka ih uzima i kreditira Ministarstvo finansija rubljama za trošenje. Pražnjenje socijalnog fonda je stoga uglavnom interna transakcija ruske vlade koja povećava ponudu novca, osim relativno beznačajne prodaje kineskog juana koja je propisana ruskim budžetskim pravilom (samo 10 posto potrošnje Fonda blagostanja). Što se tiče efekta na ponudu novca u Rusiji, efekti izdavanja novih obveznica su zapravo prilično slični.
To znači da i pražnjenje Fonda nacionalnog blagostanja i izdavanje novih obveznica stvaraju pritisak na inflaciju, što će u nekom trenutku ugroziti paradigmu makroekonomske stabilnosti, koje se Putin pridržavao tokom svoje vladavine. Ta promjena paradigme je još uvijek udaljena nekoliko godina: čini se da guverner Centralne banke Elvira Nabiullina još uvijek ima mandat da ukroti inflaciju u Rusiji podizanjem kamatnih stopa. Za sada rusko tržište i stanovništvo još uvijek vjeruju da će inflacija biti obuzdana, a da monetarne vlasti imaju kontrolu, samo zato što je tako bilo u posljednje dvije decenije.
Ali u zemlji u ratu, principi kao što je nezavisnost Centralne banke obično ne izdrže, baš kao što se Ministarstvo finansija neće moći vratiti fiskalnoj opreznosti. Dok se ruska ekonomija bori pod zapadnim sankcijama i nedostatkom radne snage uzrokovane ratom i migracijom, Nabiulina bi trebala očekivati sve veće neugodnosti ako poveća pritisak povećanjem kamatnih stopa. To, također, suprotstavlja Centralnu banku Ministarstvu finansija, jer će borba protiv inflacije otežati državi zaduživanje. Rasprave o potrebi borbe protiv inflacije možda su već počele.
Izgledi ruskih fiskalnih i monetarnih osnova i danas su relativno stabilni. Međutim, kada povjerenje u Centralnu banku bude narušeno, a Rusi prilagode svoja individualna očekivanja o stabilnosti rublje, situacija bi se mogla promijeniti brže nego što to može sugerirati ekonomska otpornost Rusije 2022.