Proširenje bez zarobljavanja države: Poziv na akciju za sljedeću Evropsku komisiju

EU je upravo najavila otvaranje pregovora s Albanijom u septembru 2024. godine, odvajajući tu zemlju od Sjeverne Makedonije i šaljući snažan signal da neće odustati od svog pristupa zasnovanog na zaslugama. Crna Gora ima za cilj zatvoriti tehnički proces pregovora 2025. godine, čime će postati predvodnik za pridruživanje EU, čak i u okviru mandata sljedeće Evropske komisije 2024-2029.

SELDI.net, najveća antikorupcijska zajednica civilnog društva na Balkanu i Crnom moru, pokazala je kako su napori EU doveli do tehničkih poboljšanja, ali ne i napretka u osiguravanju funkcionalne vladavine prava. Trenutno se novousvojeni zakoni na Zapadnom Balkanu ne primjenjuju, dok novoformirani javni organi nemaju kapacitete i ostaju neefikasni. Strategije za borbu protiv korupcije ne bave se rizicima stranog uticaja kroz korupciju, nedostaje im uticaj, fokus i mjerljivi ciljevi. Osim toga, takozvana procedura zastave EU, osmišljena da ubrza zakonodavstvo u vezi sa pristupanjem EU, postoji opasnost da se iskoristi kao izgovor za preskakanje javnih konsultacija, kao što je navedeno u najnovijem Regionalnom izvještaju o borbi protiv korupcije SELDI-ja 2024.

U toj situaciji, mnogi su se pitali: da li je EU krenula prema granicama svog transformacionog potencijala i da li bi to podstaklo dalje zadiranje u autoritarni model koji Rusija i Kina plasiraju na međunarodnom planu? Ili će biti u stanju da prevaziđe vanjske pritiske i unutrašnje blokade puteva koje je postavila, naprimjer, put koji je izabrala jedna od najevroskeptičnijih zemalja u EU preuzimanjem mađarskog predsjedavanja EU? U svakom slučaju, Evropi su potrebne priče o uspjehu, brze i uvjerljive, a za to se nikada nije izostavio model triangulacije javno-privatnog partnerstva koji uključuje civilno društvo i reformističke vlade.

 

Potrošeni milioni, mali napredak: hoće li novo finansiranje EU donijeti rezultate?

 

Za građane regiona, proširenje EU i dalje ostaje najbolja nada za prosperitetniji i mirniji život. Ipak, ako EU želi da nastavi primjenjivati svoju meku transformacijsku moć nad Zapadnim Balkanom i u svom Istočnom susjedstvu, mora pronaći novi podsticaj za reforme i ojačati svoje unutrašnje upravljanje.

 

Evropska unija je već uložila velika sredstva u reforme vladavine prava na Zapadnom Balkanu. Naprimjer, nevjerovatnih 690 miliona eura potrošeno je u okviru IPA II (2014-2020) posebno za ovu svrhu. Međutim, ovo značajno finansiranje nije se pretvorilo u smanjenje podmićivanja, slabljenje zarobljavanja države ili povećanje istraga i sankcija protiv korupcije na visokom nivou. Ovo postavlja ključno pitanje: hoće li ista sudbina čekati devet milijardi eura predviđenih Ekonomskim i investicionim planom za Zapadni Balkan 2021-2027 ili šest milijardi eura sredstava koja će se raspodijeliti u okviru Plana rasta za Zapadni Balkan kroz reformu i rast (2024-2027)? I da li će postojanje funkcionalne vladavine prava i dalje biti i uslov i cilj pomoći EU?

Nakon godina prihvatanja regulatornog aktivizma, stvaranja novih institucija i usvajanja zakona kao „posljednjeg polja za potvrdu” i krajnjeg odredišta reformi, čini se da je Evropska komisija počela jačati svoj uticaj i uslovljavanja usmjerena na rezultate. Ovaj proces je ipak postepen, oprezan i uglavnom se primjenjuje u odnosu na zemlje članice EU. Dok je korištenje člana 7. Ugovora o Evropskoj uniji (do sada samo za zamrzavanje sredstava) i povezivanje unapređenja vladavine prava sa planovima za oporavak i otpornost dobrodošao razvoj događaja, ostaju dodatna pitanja u vezi s postojećim ovlastima država članica ( kao što je pokazao slučaj mađarskog veta na predloženu makrofinansijsku pomoć Ukrajini od 50 milijardi eura). Poziv Belgije da se Mađarskoj ukine pravo glasa u EU samo je jedan od mnogih pokazatelja da su potrebni jači mehanizmi. Mogle bi se istražiti i druge pravne opcije, kao što je pozivanje na član 31. Ugovora koji predviđa nekoliko mogućnosti za prelazak sa jednoglasnosti na glasanje kvalifikovanom većinom. Ako same države članice uživaju izuzetke od pravila, kako bi EU mogla tražiti rezultate od Zapadnog Balkana?

 

Prihvatanje realnosti

 

Prvi korak ka promjeni je prihvatanje realnosti. Zarobljavanje države je već ukorijenjeno u zemljama kandidatima (i nekim državama članicama), a suštinske reforme se ne bi mogle postići isključivo na osnovu volje lokalnih političkih lidera i poslovnih elita. U ovoj situaciji, glavna odgovornost za vršenje nadzora i pritiska za održavanje vladavine prava pada na vanjske partnere (EU, SAD) i civilno društvo. Stoga, podršku donatora treba dati prioritetno reformskim organizacijama civilnog društva, stručnjacima i kreatorima politike, dok je fokus stavljen na stvarni uticaj i rezultate.

 

Pravne i institucionalne promjene nemaju jednak uticaj i provođenje zakona

 

Pristupu EU uslovljavanju pristupanja potrebna je korekcija kursa. Iako su pravni i institucionalni okviri neophodni, samo njihovo stvaranje nije dovoljno. Trenutnim planovima nedostaje neophodna odlučnost i ambicija da se osigura efikasna primjena ovih novih pravila. EU bi mogla poduzeti nekoliko aktivnosti kako bi odgovorila na ove izazove:

 

 

Poboljšanje pravne osnove: Prijedlog nove direktive EU o borbi protiv korupcije trebalo bi brzo usvojiti, što bi dovelo do usklađivanja zakonskih definicija, kriminalizacije korupcijskih zločina, uvođenja strožije odgovornosti za pravna lica i povezanog zajedničkog pristupa sankcijama, prevenciji i provođenju. EU bi, također, morala pronaći rješenje za izazovniji zadatak – kako da u pravnim terminima definira „zarobljavanje države” i „stratešku korupciju”, kako bi se krenulo dalje sa njihovim aktivnim gonjenjem i kažnjavanjem. Osim toga, kriminaliziranje obje strane mita (ponuda i potražnja) zahtijeva veći angažman članica EU. Borba Švedske sa procesuiranjem mita, zbog ograničenih zakonskih definicija ovog krivičnog djela, ilustruju ovu potrebu. EU bi mogla crpiti inspiraciju iz uspostavljenog zakonodavstva u drugim zemljama, kao što je američki Zakon o stranoj korupciji (FCPA) iz 1977., Globalni zakon Magnitsky iz 2016. i američki Zakon o sprečavanju iznude iz inostranstva (FEPA) od 22. decembra 2023. godine.

Jačanje istrage i krivičnog gonjenja korupcije na visokom nivou i izbjegavanja sankcija: Mandat Ureda Evropskog javnog tužilaštva trebao bi se proširiti na kršenja sankcija EU protiv Rusije. Osim toga, trebalo bi uspostaviti mehanizam kojim bi se postavilo pitanje zašto nacionalne vlasti ne pokrenu istrage protiv visokih političara i pojedinaca koje su sankcionirale SAD, UK i druge jurisdikcije. Rad AMLA-e treba što prije operacionalizirati. Sve države članice i zemlje kandidati trebale bi biti obučene o korištenju jedinstvenih metoda i standarda za praćenje nezakonitog finansiranja preko granica i otkrivanje finansijskih zločina, uključujući korištenje kriptovaluta. Uredi za povrat imovine i nadležni nacionalni organi bi, također, trebali početi efikasnije ući u trag i identificirati imovinu u krivičnim istragama.

Efikasnija prevencija i procjena rizika: Kao što su pokazale diskusije na Međunarodnoj konferenciji za borbu protiv korupcije (IACC) 2024. godine, procjene rizika od korupcije trebaju prevazići potencijalne novčane gubitke i učestalost slučajeva korupcije. Upotreba velikih podataka i AI za procjenu korupcije, integriteta, kao i sigurnosnih rizika bila bi moguća jedino kroz međusobno povezivanje svih nacionalnih javnih registara, stvaranje centara podataka ili koordinacionih centara na nivou EU, kao i uspostavljanje kanala za unakrsne -granične razmjene informacija (npr. Međunarodni ugovor RAI-a o razmjeni podataka za verifikaciju deklaracija o imovini gdje bi EU mogla postati ključna članica).

Sve zemlje, kako članice EU tako i one koje nisu članice EU, treba da se odvoje od tradicije prihvatanja nekontroliranih finansijskih tokova autoritarnih režima i lokalnih oligarha, primjenom strogih mehanizama za provjeru investicija. EK mora hitno uspostaviti zajedničke smjernice za izgradnju kapaciteta zemalja kandidata i država članica EU u oblastima kao što su izvođenje složenih finansijskih istraga, detaljne provjere imovinskih izjava PEP-a, praćenje nezakonitog finansiranja skrivenog u inozemstvu, suzbijanje pogrešnog fakturisanja i pranja novca, uvođenje e-revizije, kao i mehanizam praćenja da se ove procedure provode na nivou države. Više nije dovoljno oslanjati se samo na smjernice OECD, GRECO i UNCAC.

Pokazivanje snažnije posvećenosti evropskoj budućnosti Zapadnog Balkana: znak pune nade je uključivanje proširenja kao stavke u Stratešku agendu EU za 2024-2029, što je dobrodošla razlika u odnosu na njenu verziju 2019-2024. Evropska komisija i lokalne delegacije EU trebaju proširiti svoju direktnu interakciju sa kreatorima politike i civilnim društvom u regionu kroz učešće zemalja Zapadnog Balkana u neformalnim savjetima, redovnim sastancima na ministarskom nivou, tehničkim komitetima i radom Komisije, kako je predviđeno u Strategiji EU za Zapadni Balkan iz 2018.

 

Traženje boljeg povrata ulaganja od donatorskog novca

 

Dok se članovi SELDI-ja okupljaju sa političkim liderima EU i Zapadnog Balkana u Tirani, Albanija, 3. oktobra 2024. na svom godišnjem regionalnom antikorupcijskom forumu, njegov Regionalni izvještaj o borbi protiv korupcije za 2024. naglašava da bi se pristup EU finansiranju trebao promijeniti na dodati uslovnoj pomoći i logiku ulaganja. To bi podrazumijevalo provođenje političke dužne pažnje pri čemu se rizici procjenjuju ex ante i vrše provjere ovlasti donošenja odluka politički izloženih osoba u različitim tokovima finansiranja. Procjena rizika zauzimanja pomoći EU od strane domaćih i stranih (ruskih ili kineskih) klijentelističkih krugova u zemljama kandidatima treba odražavati efekat ekonomske sigurnosti koji EU traži kroz svoj okvir za skrining investicija.